摘要：日本農業(yè)資源稟賦先天不足，近年來人口少子老齡化加劇，農業(yè)專業(yè)經營戶減少，農業(yè)農村發(fā)展出現不少新問題。為解決上述問題，日本不斷修改法律，調整政策，推進改革。具體體現為：制定《食物·農業(yè)·農村基本法》，謀求糧食、農業(yè)和農村的協(xié)調發(fā)展；完善農村金融法律制度，提升服務質量，形成以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的農村金融服務格局；調整農地制度，轉變農地流轉方式，放寬農地流轉主體限制，實現農地高效利用；修改《農業(yè)協(xié)同組合法》，推動農協(xié)法人治理，擴大基層農協(xié)經營自主權，推動農協(xié)業(yè)務回歸本位。
關鍵詞：日本農業(yè) 法律制度 農業(yè)政策
日本農業(yè)是建立在私人土地所有制基礎上的現代農業(yè)。2015年全國有137.7萬個農業(yè)經營主體（農戶和法人組織）、449.6萬公頃耕地；2017年農業(yè)增加值占GDP的1.02%，食物自給率不足40%（政府目標是2025年達到45%）。日本農業(yè)資源短缺，近年來人口少子老齡化加劇，農業(yè)專業(yè)經營戶減少，農業(yè)農村發(fā)展出現許多新問題。面對內外部環(huán)境的新變化，日本不斷修改法律，調整政策，以期解決農業(yè)農村健康發(fā)展問題。
一、《食物·農業(yè)·農村基本法》與農業(yè)發(fā)展目標調整
日本于1961年頒布了《農業(yè)基本法》，直至1999年被《食物·農業(yè)·農村基本法》替代，共實施了38年，在日本農業(yè)現代化進程中發(fā)揮了重要作用。
20世紀50年代后期，日本經濟增長進入快車道，但農業(yè)生產仍停滯不前，表現為“三低一弱”：糧食供給能力低，小規(guī)模農業(yè)生產效率低，農民收入低（城鄉(xiāng)居民人均收入比為2.9∶1），農產品國際競爭力弱。為推動農業(yè)適應快速發(fā)展的工業(yè)化，保持工農業(yè)協(xié)調發(fā)展，日本制定了《農業(yè)基本法》，作為宏觀管理農業(yè)發(fā)展的基本制度?！掇r業(yè)基本法》的立法宗旨是：提高農業(yè)綜合生產能力和勞動生產率；保護家庭經營自主權；穩(wěn)定農產品價格；提高農戶收入。該法把擴大經營規(guī)模、提高農業(yè)勞動生產率、增加農戶收入作為三大目標，在生產（鼓勵農民按市場需求自主組織生產，發(fā)展多種經營）、價格（實施農產品價格補貼政策，對購置大型農業(yè)機械最高可補助50%的資金，通過關稅保持國內農產品價格穩(wěn)定）、經營方式（通過減少農業(yè)過剩人口推動適度規(guī)模經營，設立“農業(yè)生產法人”“農事組合法人”，擴大農戶經營土地規(guī)模和土地流轉上限）等方面進行制度設計。1970年，日本農戶收入水平高于全國勞動者的平均水平，農業(yè)生產全面實現機械化、水利化和良種化。
隨著經濟持續(xù)高速增長，原有的政策紅利逐漸減弱，農業(yè)農村發(fā)展又出現了新問題：食物自給率下降，20世紀末期不足40%；農業(yè)人口大幅度減少，由1961年的1168萬人減少到1999年的300萬人；農地面積大幅度減少，從1961年的608萬公頃減少到1999年的486萬公頃，土地拋荒增加，農地利用率下降；人口少子老齡化加劇，農村地區(qū)社會活力不足，留不住年輕人。為解決上述問題，日本于1999年廢除《農業(yè)基本法》，制定了綜合性、針對性更強的《食物·農業(yè)·農村基本法》。
（一）立法宗旨
《食物·農業(yè)·農村基本法》的宗旨是謀求糧食、農業(yè)和農村的協(xié)調發(fā)展，明確國家及地方政府的責任，有計劃地推進糧食、農業(yè)和農村相關政策順利實施，實現國民生活安定和國民經濟健康發(fā)展。具體要達到三個目標：確保農產品穩(wěn)定供給，提高食物自給率；發(fā)揮農業(yè)的多功能性，推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展；實施農村地區(qū)振興計劃。較之《農業(yè)基本法》提出的三大目標，新法的目標更高、更宏觀。
（二）主要內容
《食物·農業(yè)·農村基本法》的主要內容可概括為促進農業(yè)產業(yè)化的“產業(yè)政策”和推動區(qū)域發(fā)展的“區(qū)域政策”，構成推動農業(yè)農村健康發(fā)展的兩個輪子。
1.明確政府責任。法律規(guī)定，國家要遵循糧食、農業(yè)及農村發(fā)展的基本理念，制定促進農業(yè)農村健康發(fā)展的綜合性政策和措施。地方政府要遵循基本理念，結合本地區(qū)自然、經濟、社會條件制定農業(yè)農村發(fā)展計劃并實施，要在財政和金融方面提出必要的扶持措施。農業(yè)勞動者、農業(yè)相關團體開展農業(yè)及相關活動，食品行業(yè)企業(yè)運營，都要以實現基本理念為主要目的。制定糧食、農業(yè)、農村政策和計劃要聽取糧食、農業(yè)及農村政策審議會的意見。政府每年要向國會提交糧食、農業(yè)、農村報告。
2.實施食物、農業(yè)、農村發(fā)展五年計劃。五年計劃由政府制定，包括食物、農業(yè)、農村政策的基本方針，食物自給率目標，食物、農業(yè)、農村綜合性發(fā)展措施等。計劃要與國土綜合利用、開發(fā)、保護等國家計劃內容相協(xié)調。政府通過評價政策實施效果及根據食物、農業(yè)、農村形勢變化情況，每五年對計劃作出修改調整。
3.提高糧食生產效能。強化國家及都道府縣研究機構、大學和民營機構的合作，推動農業(yè)技術、食品加工流通技術的研發(fā)和普及，針對不同地區(qū)，加快農業(yè)技術推廣；提高農業(yè)自然循環(huán)機能，規(guī)范農藥和化肥使用，增加土地有機肥施用量；改善農業(yè)基礎設施和農田水利設施，擴大農地區(qū)域，促進水田多用化；促進農業(yè)生產資料的生產和流通，降低成本；對農業(yè)災害造成的損失給予合理補償，保證災后盡快恢復生產。
4.完善穩(wěn)定農產品供給的價格、流通和進出口政策。建立能反映市場供求關系的農產品價格形成機制，及時應對農產品價格突變對農業(yè)生產經營的影響；為確保人均最低限度的糧食需求，必要時可采取限制流通等措施；完善農產品進出口政策，對國內不能自給的農產品，確保進口穩(wěn)定，對影響國內產業(yè)發(fā)展的進口農產品，必要時可采取調整關稅、限制進口等措施，提高農產品競爭力，促進出口。
5.培育農業(yè)經營主體政策。培育高效而穩(wěn)定的農業(yè)經營主體，推進農業(yè)經營法人化，對專業(yè)的農業(yè)勞動者，在經營管理和繼承等方面提供便利；支持土地向高效而穩(wěn)定的農業(yè)勞動者流轉，確保農業(yè)生產所需土地得到有效利用，擴大農業(yè)生產經營規(guī)模；培養(yǎng)和穩(wěn)定農業(yè)后繼人才，提高農業(yè)勞動者的技術和經營管理能力，鼓勵和保障婦女、老年人參與農業(yè)經營，提高福利待遇；鼓勵以村落為基礎，開展各種形式的農業(yè)生產合作。
6.實施落后地區(qū)的農業(yè)農村振興政策。在落后地區(qū)，調整農業(yè)農村用地與其他用地的比例，有計劃推進農村綜合振興；在推進區(qū)域農業(yè)健康發(fā)展的同時，政府應根據地區(qū)特點完善農業(yè)生產基礎設施，改善交通、通訊、衛(wèi)生、教育、文化等生活環(huán)境，提高農民福利保障水平等。
（三）與《食物·農業(yè)·農村基本法》配套實施的《食物·農業(yè)·農村基本計劃》
為實現《食物·農業(yè)·農村基本法》的基本理念，日本于2000年3月制定了《食物·農業(yè)·農村基本計劃》，2013年制定了《農林水產業(yè)、創(chuàng)造地區(qū)活力計劃》，將促進農業(yè)產業(yè)化的“產業(yè)政策”和推動區(qū)域發(fā)展的“區(qū)域政策”統(tǒng)籌考慮，以保證《食物·農業(yè)·農村基本法》得到有效實施。按照《食物·農業(yè)·農村基本法》規(guī)定，日本每隔五年對《食物·農業(yè)·農村基本計劃》的實施情況進行評估并作出調整。
二、農村金融法律制度及改革趨向
日本農村金融法律制度及金融服務，形成了以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的格局，合作性金融與政策性金融相互嵌套、相輔相成，后者為前者提供支點，導向作用和溢出效應明顯。農村金融風險防范制度較為健全，既解金融機構之憂，又幫貸款農戶之困。這種體制架構，較好地滿足了農村經營主體的信貸需求，在農業(yè)發(fā)展和農村振興中發(fā)揮著重要作用。
（一）農村金融法律制度健全
日本涉及農村金融服務的法律有：《農業(yè)協(xié)同組合法》《農林中央金庫法》《農林中央金庫與信用農業(yè)協(xié)同組合聯合會合并法》《農林漁業(yè)金融公庫法》《農村信用基金法》《農業(yè)共濟金法》《農業(yè)災害補償法》等。農村金融組織架構、農村金融交易主體、信貸工具、信用擔保、金融市場、風險防范、金融監(jiān)管等都有法可依。
《農業(yè)協(xié)同組合法》《農林中央金庫法》與《農林中央金庫與信用農業(yè)協(xié)同組合聯合會合并法》共同構成了日本農村合作金融法律體系，是規(guī)范農協(xié)（即“日本農業(yè)協(xié)同組合”，簡稱“JA”）金融行為、保證資金運營安全、促進農村合作金融良性發(fā)展的重要法律制度。
1947年11月19日，日本依據《農業(yè)協(xié)同組合法》在全國范圍內建立了農業(yè)協(xié)同組合，《農業(yè)協(xié)同組合法》明確了農協(xié)的法律地位、組織目的、經營范圍、管理體制、組織類型、合作金融及其風險監(jiān)管、保障機制等。從《農業(yè)協(xié)同組合法》頒布到1958年的10多年間，農協(xié)組織及業(yè)務快速發(fā)展，全國成立綜合農協(xié)12406個，專門農協(xié)18643個，覆蓋了所有市町村，全部農戶加入了農協(xié)。2015年8月，日本對《農業(yè)協(xié)同組合法》做了較大幅度修訂，著力引入市場機制以提高農協(xié)的經營效率和服務質量，確立了規(guī)模農戶在農協(xié)管理層的主導地位，對農業(yè)協(xié)同組合的注冊管理、內部治理、行為規(guī)范和經濟處罰等作出新的規(guī)定。在《農業(yè)協(xié)同組合法》的指引下，日本農協(xié)金融服務取得了令人矚目的發(fā)展成就。
金融是農協(xié)業(yè)務的重要組成部分?！掇r業(yè)協(xié)同組合法》對農協(xié)金融業(yè)務的法律規(guī)定主要有：農協(xié)可經營的金融業(yè)務包括對農協(xié)成員的生產和生活貸款，吸收農協(xié)成員存款，辦理結算業(yè)務等；對非農協(xié)成員的金融業(yè)務一般不能超過業(yè)務總量的20%；農協(xié)金融業(yè)務接受行業(yè)和專業(yè)雙重監(jiān)管，政府金融廳對各類金融機構進行統(tǒng)一監(jiān)管，全國及地方農林水產部門負責對轄區(qū)內農協(xié)的監(jiān)管。農協(xié)系統(tǒng)的金融機構有三個層次：基層協(xié)同組合、都道府縣信用聯合會、農林中央金庫。20世紀90年代后，隨著宏觀經濟環(huán)境變化，日本頒布《農林中央金庫與信用農業(yè)協(xié)同組合聯合會合并法》，將都道府縣信用農業(yè)協(xié)同組合聯合會與農林中央金庫合并。
《農林中央金庫法》于1923年制定，2001年6月進行了全面修改。按照法律規(guī)定，農林中央金庫是為促進農林漁業(yè)發(fā)展、推動國民經濟發(fā)展而設立的專門性全國性金融機構，是農村合作金融的最高層級。農林中央金庫由農業(yè)協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合、森林協(xié)同組合及其連合會出資，資金主要源于信農連、信漁連等的存款及面向個人、法人發(fā)行的農林債券。成立初期，政府有部分出資，后陸續(xù)歸還。農林中央金庫的資金投向有：面向農協(xié)、漁協(xié)等的貸款；面向農林漁業(yè)生產、加工、流通及關聯產業(yè)的貸款；農村基礎產業(yè)及環(huán)境配套設施建設貸款；農村社會經濟發(fā)展事業(yè)貸款等。在滿足農協(xié)系統(tǒng)的資金需求后，農林中央金庫可以貸款給相關的農機制造、農資生產等大型企業(yè)，還可以購買有價證券等。
規(guī)范政策性金融的基本法律是《農林漁業(yè)金融公庫法》。第二次世界大戰(zhàn)后，為提高糧食產量，增加糧食供應，推動農業(yè)現代化，日本于1952年12月頒布了《農林漁業(yè)金融公庫法》，組建政策性農業(yè)金融機構，由政府全額出資設立農林漁業(yè)金融公庫，向農林漁業(yè)經營者提供在農林中央金庫及其他一般金融機構難以融資的用以提高農林漁業(yè)生產力所必需的長期低息貸款。按照法律規(guī)定，農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)經營者及農業(yè)事業(yè)法人可以向該公庫申請貸款，主要用于農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)生產以及農產品加工、銷售、流通等。
《農林漁業(yè)金融公庫法》的實施，促進了農業(yè)政策性金融的發(fā)展，為農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)結構調整所需的長期資金投入提供了法律保障，在實現以土地改良和良種、化肥、農業(yè)機械應用為特征的農業(yè)現代化中發(fā)揮了重要作用。
2008年，為加強對各類政策性金融機構的集中統(tǒng)一管理，日本頒布了《株式會社日本政策性金融公庫法》，將農林漁業(yè)金融公庫與國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫及國際協(xié)力銀行合并，組建統(tǒng)一的日本政策金融公庫，將政府對農林漁業(yè)金融公庫的出資轉為對日本政策金融公庫的出資，農林漁業(yè)金融公庫的相關業(yè)務由日本政策金融公庫中的農林漁業(yè)事業(yè)部繼續(xù)承擔。機構調整后，政策性涉農金融業(yè)務力度未減。
（二）“三駕馬車”共同發(fā)力
日本農村金融形成了合作性金融為主導、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的服務格局。2016年，各類金融機構農林漁業(yè)貸款余額為67684億日元（約合4061億人民幣）。其中合作金融機構貸款余額30022億日元，占44.36%；政策性金融機構貸款余額26985億日元，占39.87%；商業(yè)性金融機構貸款余額10677億日元，占15.77%（見表1）。
1.合作性金融。日本農業(yè)合作金融主要依附于農業(yè)協(xié)同組合，具有獨立的融資功能。2016年農業(yè)合作金融機構的金融業(yè)務共吸收存款163萬億日元，在日本存款類金融機構中排名第五；貸款40多萬億日元，其中農林漁業(yè)貸款30022億日元，占總貸款余額的7.5%（見表2）。2010年以來，基層農協(xié)存款逐年增加，貸款總量逐年下降，農業(yè)貸款降速更快，大量資金外流，農協(xié)金融服務離農傾向明顯。出現這種狀況可能有三方面原因：一是現有貸款已基本滿足涉農經營主體的資金需求；二是大量準農協(xié)成員在農村存款，資金流出農村地區(qū)屬合理流向；三是農業(yè)比較效益低、周期長，為追逐高利潤，資金“水往高處流”。
2.政策性金融。依據《農林漁業(yè)金融公庫法》，1953年日本政府全額出資設立了“農林漁業(yè)金融公庫”，作為農村金融的重要支撐，用以彌補民間金融機構對農林漁業(yè)金融服務之不足。農林漁業(yè)金融公庫成立直至調整為日本政策金融公庫農林漁業(yè)事業(yè)部，基本功能和基本任務沒有改變，但在國民經濟和農業(yè)發(fā)展的不同時期，會跟隨農業(yè)法律和農業(yè)產業(yè)政策的變化調整支持重點。
2016年，日本政策金融公庫農林水產事業(yè)部為農林漁業(yè)和食品業(yè)提供貸款4593億日元，同比增長22.2%（見表3）。
日本政策性金融的特點：一是機構多。目前，為農林漁業(yè)提供政策性金融服務的主要是日本政策金融公庫農林漁業(yè)事業(yè)部，其他政策性金融機構如日本政策金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、日本政策投資銀行等，也有政策性涉農業(yè)務。二是覆蓋廣。政策性貸款主要用于提高農業(yè)生產經營水平、農業(yè)基礎設施建設、土地改良、支持新農業(yè)經營主體、災后恢復生產、林業(yè)和漁業(yè)生產經營、農產品加工和銷售等，覆蓋了農林漁業(yè)的各個方面。三是利率低。政策性貸款年利率大都在0.2%～0.6%之間，扶持青年農民創(chuàng)業(yè)貸款為零利率，農產品加工貸款利率為0.6%。四是作用大。日本政策性金融機構提供的農林漁業(yè)貸款雖然占全部政策性貸款的比例僅5%左右，卻占到全部農林漁業(yè)貸款的近四成（見表1），且貸款余額逐年增加，成為提供農村金融服務的重要支撐力量。
3.商業(yè)性金融。日本提供農村金融服務的商業(yè)性金融機構包括國內銀行、信用金庫等。2011年以來，商業(yè)性金融機構積極介入農村金融服務，農林漁業(yè)貸款絕對量隨著國內貸款業(yè)務的增加而逐年增長，但占比未變（見表4）。
（三）涉農信用擔保制度分擔信貸風險
日本形成了較為完備的涉農信用保證保險制度，該制度由信用保證制度和信用保險制度兩大系統(tǒng)構成，由農業(yè)信用基金協(xié)會和農林漁業(yè)信用基金分別實施（詳見圖1）。
依據《農業(yè)信用擔保保險法》，1961年由政府和農協(xié)、信農連集資在全國47個都道府縣建立農業(yè)信用基金協(xié)會（簡稱“基金協(xié)會”），目的是解決農業(yè)生產者貸入資金的擔保問題。農林漁業(yè)信用基金（簡稱“信用基金”），是基金協(xié)會的全國性組織，負責全國范圍的農林漁業(yè)信用保險業(yè)務，由政府、47個基金協(xié)會和農林中央金庫等出資組建。全國農協(xié)保證中心是1980年由基金協(xié)會及農協(xié)、信農連、農林中金出資組建，對基金協(xié)會的擔保提供再保證的保證機構。
日本農業(yè)信用保證保險制度分為兩個層次：第一層是基金協(xié)會的債務保證；第二層是信用基金的保證保險及全國農協(xié)保證中心的再保證。保證程序為：①農業(yè)經營者準備向農協(xié)等貸款機構貸款時，先向基金協(xié)會申請債務保證，并繳納保證費；基金協(xié)會為減輕承擔債務保證風險，向信用基金申請保證保險，并繳納保險金。②如果農業(yè)經營者在規(guī)定期限內未能履行還款義務，作為債權人的農協(xié)向基金協(xié)會提出代位償還請求。③需要代位償還時，由信用基金向基金協(xié)會支付代位償還資金的70%。④如果農業(yè)經營者在貸款到期后3個月仍未償還，基金協(xié)會須立即代位償還，同時取得對借款人等額的債權。⑤上述由基金協(xié)會作出的債務保證，如果貸款人不屬于保證保險對象（非農業(yè)者或者準農協(xié)成員），則由基金協(xié)會向全國農協(xié)保證中心申請再保證，發(fā)生代位償還時，從全國農協(xié)保證中心獲得代償金。
日本農業(yè)信用保證與保險制度是政府扶持農村金融的重要措施，基本實現了農村信貸擔保資金規(guī)模與保證需求相匹配，解決了農業(yè)經營者或者企業(yè)擔保能力不足的瓶頸，在解決融資困難和防范農業(yè)信貸風險等方面發(fā)揮著重要作用。
（四）政府調控力度大
除了完善的農村金融法律制度外，政府對農村金融服務的調控力度大：一是規(guī)范農村金融機構行為。政府通過對農村金融機構的監(jiān)督檢查，確保其規(guī)范運營；通過發(fā)布規(guī)章命令，指導其落實國家農業(yè)發(fā)展政策。二是提供財力支持。政府出資成立服務農村的政策性金融機構；農林中央金庫成立之初有部分財政出資，在經營走上正軌后逐步還清；農業(yè)信用基金協(xié)會和農林漁業(yè)信用基金也有政府財政資金支持；以財政資金補貼農村金融機構運營，將農林漁業(yè)金融公庫的資本金補充納入年度財政預算，對利差損失和經營虧損進行財政補貼，將國家財政資金和公庫貸款配套運用，提高資金使用效率。三是給予稅收優(yōu)惠。政府對農村金融機構實行優(yōu)惠的稅收政策，按照法律規(guī)定，免除政策性金融公庫公司稅。作為發(fā)達的市場經濟國家，日本在農村金融服務領域并沒有放任完全市場化，政府積極有效干預，值得借鑒。
日本農村金融制度及服務在保持基本穩(wěn)定的基礎上，近些年針對出現的新問題也進行了一些改革：一是提高農村資金利用率。2016年全部農協(xié)系統(tǒng)存款額163.6萬億日元，貸款余額40.2萬億日元，存貸比24.57%；基層農協(xié)系統(tǒng)存款額98.25萬億日元，貸款余額21.68萬億日元，存貸比22.07%。為解決大量資金流向非農領域問題，日本將基層農協(xié)的金融機構轉型，作為農林中金、信農連在農村基層的代理機構，以提高資金統(tǒng)籌使用能力和金融業(yè)務的專業(yè)化水平；在機構上收的同時，強調農協(xié)金融貸款重點向農林漁業(yè)和農產品加工領域傾斜。二是處理好政府干預與市場機制的關系。日本政府認為，政策性金融支持農村發(fā)展，要合理劃定資金投放范圍，把政策性金融限定在真正需要的領域，保留資本市場無法替代的對農林漁業(yè)的超長期低息貸款，從商業(yè)性金融和合作性金融能夠發(fā)揮作用的領域及時退出，減輕財政壓力。三是提高財政資金的杠桿效率。逐步減少政府對農村金融服務的直接投資和補貼，合理利用擔保和保險等間接方式，發(fā)揮財政資金的杠桿和放大作用，提高農業(yè)經營者和企業(yè)獲得貸款以及金融機構防御金融風險的能力。
三、農地法律制度及農地流轉
農地制度改革在日本農業(yè)現代化中的作用不容忽視。
（一）農地改革走向：由“集中占有”到“分散占有”再到“適度規(guī)模經營”
日本明治時期通過認定幕府、大名的私有領地，允許土地買賣，正式確立了土地私有制度。明治維新特別是二戰(zhàn)以后，日本循序漸進推動農地制度改革。1926年，日本開始實施“自耕農創(chuàng)設維持事業(yè)”，鼓勵佃農轉化為自耕農。但直到1945年，日本農戶中仍有近一半是佃農或者小自耕農，有46%的農地是佃耕地。1946年，日本國會通過了《自耕農創(chuàng)設特別法案》和《農地調整法修正案》，開始對封建土地所有制進行改革。日本政府強制從地主手中購買174萬公頃土地，按照國家統(tǒng)一價格賣給475萬戶佃農，到1950年，全國自耕農戶由1945年的172.9萬戶上升到382.2萬戶，自耕地面積占全國農地總面積的90%，實現了由地主集中壟斷土地到自耕農分散占有土地的轉變，小規(guī)模家庭經營的農業(yè)經營模式基本確立。在此基礎上，1952年頒布了《農地法》，以法律形式對農地權利轉移、農地轉用許可、租種地面積上限等進行了嚴格限制。這個階段的農地改革，實現了“耕者有其田”，提高了農地生產效率，解決了糧食短缺危機，但也造成了農地細碎化和大量小農的產生。
20世紀60年代初，隨著經濟的快速發(fā)展，農業(yè)生產效率低、農村勞動力向非農轉移、農業(yè)兼業(yè)化趨勢加速、耕地撂荒嚴重等問題逐步顯現出來。1961年日本制定了《農業(yè)基本法》，確立了以實現土地規(guī)模經營為中心的農業(yè)政策，開始推行新的農地制度改革，逐步放松對農地流轉的法律限制，擴大農業(yè)生產經營規(guī)模，實現小農經營模式到現代化規(guī)模經營模式的轉變。
（二）農地流轉形式：從以“所有權流轉為主”到“以經營權流轉為主”
在農地改革之初，為了保護自耕農的權益，防止地主階層死灰復燃，1952年《農地法》對農地權利流轉進行了嚴格規(guī)定，不管是所有權還是經營權的流轉均受到嚴格限制，當時的農地所有被視為“不自由的土地所有”。1961年的《農業(yè)基本法》著眼于培育“自立經營”農戶，允許農戶間土地買賣，推動農地所有權由非職業(yè)農民向專業(yè)農戶集中。1962年修改的《農地法》，對單個農戶擁有土地面積最高額的限制有所松動，允許以自有勞動力為主從事農業(yè)生產經營的農戶擁有超過3公頃農地，允許農戶更加自由地出售或出租土地。這個階段的土地流轉，以農戶間土地所有權轉移為主，但由于工業(yè)化使地價飛漲，農戶買賣土地所有權的意愿不高，沒有出現大量流轉土地所有權的現象，政府通過土地所有權流轉擴大經營規(guī)模的預期目標沒有達成。
進入70年代后，日本通過修改《農地法》、制定《農地利用增進法》等進一步推進農地制度改革，主要措施包括：放開土地流轉管制，取消對農戶擁有農地面積的限制；改革農地租賃制度，承認不在村地主的合法性，租賃雙方協(xié)商解約等事項不再需要當地知事的許可；設立參考性地租價格，取消農地租金最高額限制等。這一時期日本農地制度改革的重點轉向推動以土地租賃的方式流轉農地。農林水產省統(tǒng)計數據顯示，1970年各種形式的土地流轉面積11.6萬公頃，其中所有權轉移11.3萬公頃，占97.1%，土地租賃3391公頃，占2.9%。2015年各種形式流轉的農地面積27.1萬公頃，其中所有權轉移面積4.2萬公頃，占15.5%，土地租賃面積22.9萬公頃，占84.5%。通過改革，農地所有權和經營權分離，農地流轉由以土地買賣為主變成以土地租賃為主，由所有權流轉為主變成經營權流轉為主。自此，日本農地所有者經營土地的自耕農制度逐步瓦解，農地流轉率和規(guī)?；洜I水平穩(wěn)步提高。
（三）農地流轉主體：由嚴格限定的自耕農和佃農逐步擴大到農業(yè)生產法人和非農業(yè)生產法人
日本農地制度改革中，對農地流轉主體的規(guī)定也經歷了由緊及松、范圍逐步擴大的過程。1946年《農地調整法修正案》明確規(guī)定，農地流轉的主體為自耕農和佃農。1952年《農地法》仍將農地流轉限制在自耕農之間和自耕農社區(qū)內進行。1962年《農地法》首次設立農業(yè)生產法人制度，農業(yè)生產法人包括經營與農業(yè)相關產業(yè)的農事組合法人、合資公司、有限公司等，農業(yè)生產法人有權獲得土地。農業(yè)生產法人具有嚴格的條件限制，就是真正從事農業(yè)生產，非農業(yè)生產類企業(yè)是被嚴格禁入的。1993年，為了培育穩(wěn)定高效的農業(yè)經營體，提高農產品競爭力，日本實施了認定農業(yè)者制度，同時放寬了農業(yè)生產法人的成員條件，允許農協(xié)等相關組織加入。至此，土地流轉的主體雖然逐步擴大，但仍限定在農民和與農業(yè)相關的公司、農協(xié)等范圍。
關于是否允許股份公司參與土地流轉，一直爭議較大，政府的態(tài)度也是慎之又慎、小步推進。2000年修改的《農地法》，允許在一定條件下，股份公司通過參股農業(yè)生產法人開展農業(yè)生產經營，但其參股比例不能超過總股本的1/4。2005年繼續(xù)對股份公司進入農業(yè)的法律和政策進行調整，開設“特定法人農地租賃事業(yè)”，首次面對非農業(yè)生產法人打開了農地流轉之門（高強、孔祥智，2013）。2009年，日本再次修改《農地法》，進一步放寬對企業(yè)通過租賃土地參與農業(yè)生產的限制，企業(yè)只要滿足一定條件（如所有租賃土地必須被有效利用，公司必須有經營人員全職投入農業(yè)生產等）就可以租賃土地，參與農業(yè)生產經營。但此次放開的仍只是農地租賃權，農地所有權沒有放開，只有農戶和農業(yè)生產法人才能擁有農業(yè)土地所有權。
四、農業(yè)協(xié)同組合改革
日本農協(xié)是由農民出于維護自身利益、改善生產生活、發(fā)展鄉(xiāng)村經濟等目的，按照平等自愿、互惠互利原則，在原有的村社組織基礎上成立的農民互助合作組織（組織構架見圖2），是組織農民、服務農民、落實政府農業(yè)政策的重要組織載體，在農村經濟社會乃至全國政治生活中亦具有重要影響。20世紀70年代以后，隨著日本農業(yè)內外部環(huán)境的變化，農協(xié)出現加速合并大型化、農協(xié)事業(yè)綜合化、自上而下管制強化的態(tài)勢。
進入21世紀以后，日本農業(yè)遇到了提高農業(yè)綜合生產能力、提高食物自給率、適應農業(yè)國際化及人口老齡化等方面的挑戰(zhàn)。農協(xié)在其發(fā)展過程中也面臨一系列問題。
1.經營方向偏離主業(yè)。農協(xié)的運營宗旨早在成立之初就已確定，即圍繞提高農業(yè)生產能力和農戶收入兩個核心進行。然而，隨著農協(xié)向大型化、綜合化、管理自上而下強化的方向發(fā)展，其業(yè)務運營漸漸偏離宗旨，主營業(yè)務離農趨勢明顯。信用、共濟、證券等非農協(xié)核心業(yè)務大幅度增長，涉農營業(yè)收入大幅度降低。據日本農林水產省提供的資料，2016年與1986年相比，農產品銷售業(yè)務從66%下降到51%，飼料統(tǒng)一購入業(yè)務從51%下降到28%。2016年農協(xié)系統(tǒng)資產超過106萬億日元。其中信用事業(yè)資產97.7萬億日元，占比92.3%；經濟事業(yè)資產1.2萬億日元，占比1.1%。農協(xié)旗下的信用事業(yè)吸收存款95萬億日元，在日本存款類金融機構中排名第五，貸款40多萬億日元，但農林漁業(yè)貸款僅占7.5%（2017年3月數據）。農協(xié)旗下的JA共濟資產為56萬億日元，在日本保險機構中排名第二。信用和共濟事業(yè)貢獻了農協(xié)2/3的收益，而直接為農服務的業(yè)務是虧損的。JA全中（“全國農業(yè)協(xié)同組合中央會”）曾對農協(xié)成員作過一項調查，結果顯示，79%的農協(xié)成員要求強化農協(xié)統(tǒng)一銷售服務，80%的農協(xié)成員要求降低統(tǒng)一購入的農業(yè)生產資料價格，因為農協(xié)購入的生產資料已高于市場價格。據日本農林水產省提供的資料，2016年與1961年相比，基層農協(xié)數量從12050個下降為679個，農協(xié)成員從578萬人下降為456萬人（其中70歲以上占40%），準農協(xié)成員由76萬人增加到558萬人。農協(xié)職員從1994年的30萬人下降到21萬人。
2.與政府農業(yè)新政摩擦不斷。由于農協(xié)在日本農業(yè)農村發(fā)展中占有重要地位，政府需要依賴農協(xié)落實農業(yè)政策，農協(xié)也借此增加社會影響，左右政策走向。當政府對一些非理性的支持保護政策進行調整時，常常遇到來自農協(xié)的阻力。
3.阻礙棄耕農地流轉集中。日本山地丘陵多、平原少，森林覆蓋國土陸地面積的2/3以上，農業(yè)耕地資源稟賦先天不足，加之耕地碎片化、土地流轉效率低等問題，適合農業(yè)生產的優(yōu)質耕地資源更是極為有限。在經歷高度工業(yè)化和大規(guī)模城市化之后，日本兼業(yè)農戶已超過92%，且受到近年來日本農業(yè)凈產值逐步萎縮、農業(yè)在國民經濟中地位不斷下降、農業(yè)在各產業(yè)中相對收益減少等因素影響，日本農村人口大規(guī)模向城市轉移，農地拋荒現象嚴重，農地使用低效化、農業(yè)人口高齡化和農村空心化問題突出。由于農協(xié)的社會影響力不僅能影響農產品銷售價格、左右政府農業(yè)政策制定，也能夠為農協(xié)成員提供從農業(yè)生產、產品供銷到金融保險、健康護理等綜合服務，使得日本大量棄耕的農民出于保留農協(xié)正式會員身份的目的而不愿徹底放棄農地。農協(xié)為保持其整體實力和社會影響力，也不愿看到會員人數因農地流轉而減少，力圖通過各種方式挽留棄耕拋荒農民繼續(xù)保有土地。
4.反對日本加入TPP（跨太平洋伙伴關系協(xié)定）。農協(xié)反對日本加入TPP成為本次農協(xié)改革的直接導火索。日本農協(xié)全面改革同日本謀求加入TPP緊密相關。2016年12月，日本TPP協(xié)議獲國會通過，TPP談判盡管一波三折，但日本仍不放棄努力。雖然日本政府決定加入TPP談判得到了國內以汽車、家電產業(yè)為代表的工商業(yè)團體的鼎力支持，卻遭到了以農協(xié)為代表的農業(yè)團體的強烈反對。農協(xié)認為，加入TPP必將對農業(yè)產業(yè)和農民利益造成巨大損害。在日本參與TPP談判期間，農協(xié)多次舉行大型集會，表達反對意見。在農協(xié)強烈抗議的背景下，日本TPP談判舉步維艱。
筆者在同日本農林水產省官員座談中了解到，日本政府在2012年就提出要在國內推行結構化改革以振興經濟，農業(yè)和農協(xié)被列為改革對象。2014年5月，政府公布《關于農業(yè)改革的意見》，提出加快推進農協(xié)改革。2015年2月，JA全中宣布原則同意政府提出的改革框架。2015年8月，參議院表決通過新《農業(yè)協(xié)同組合法》。這次農協(xié)改革有三個目的：一是恢復農協(xié)的群眾性、自主性，自上而下放權，擴大基層農協(xié)的自主經營權。這是農協(xié)由統(tǒng)到分的一次大調整。二是調整農協(xié)業(yè)務方向，推動農協(xié)回歸提高農戶收入和為農業(yè)農村服務的軌道。三是調整農協(xié)治理結構，盡可能多地采用企業(yè)化經營模式，逐步向自擔風險過渡。改革后的日本農協(xié)，既有股份制經營模式，又有合作制經營模式，是現代企業(yè)制度與合作制度并行的治理方式。改革主要涉及七個方面：
1.JA全中組織性質轉型。JA全中在三年內由原來的特殊法人（也稱“中間法人”）轉型為一般社團法人；廢除JA全中對基層農協(xié)的會計業(yè)務監(jiān)察職能。
2.JA全農（全國農業(yè)協(xié)同組合）組織性質轉型。JA全農向股份制公司轉型，以提高經營效率。
3.JA都道府縣中央會組織性質轉型。明確JA都道府縣中央會在5～10年內轉型為自愿性團體；向農協(xié)連合會下放綜合協(xié)調權；其職責為經營洽談、監(jiān)察審計和意見反饋的代表。
4.JA經濟連、JA厚生連經營轉型。要求JA經濟連改善經營管理，實現產品銷售渠道化、農資采購競爭化、產業(yè)合作跨界化，努力提高農戶收入。要求JA厚生連轉型為醫(yī)療法人，成為公共醫(yī)療機構，脫離農協(xié)，繼續(xù)享受稅收減免等政策，以保障JA厚生連繼續(xù)為地區(qū)居民提供必要的醫(yī)療健康服務。
5.擴大基層（市町村）農協(xié)的經營自主權。明確基層（市町村）農協(xié)有權依據自身發(fā)展規(guī)劃，自主決定是否同JA全農、JA經濟連等專業(yè)農協(xié)建立合作關系。
6.剝離基層（市町村）農協(xié)的金融和保險業(yè)務。剝離基層（市町村）農協(xié)的金融、保險業(yè)務，交由農林中金、JA信連、JA共濟連承接；基層（市町村）農協(xié)的金融、保險機構轉型為農林中金、JA信連、JA共濟連在農村基層的代理機構（可收取代理費）；明確農協(xié)金融機構貸款要向農業(yè)和農產品加工業(yè)傾斜；推動基層（市町村）農協(xié)將業(yè)務重點放在農業(yè)上。
7.基層（市町村）農協(xié)經營機制轉型。增強基層（市町村）農協(xié)活力，圍繞明確運營目的、合理分配盈利、選拔專業(yè)理事、鼓勵青年參與、設定統(tǒng)購統(tǒng)銷目標的要求進行改革；保障農協(xié)會員權利，實現準農協(xié)成員與正式成員權利均等化，確保成員民主參與。
從修法到改革完成，日本農林水產省規(guī)劃了8年時間，2019年是改革集中推進期，2022年全面完成改革任務。
五、幾點啟示
日本在涉農法律制度與農業(yè)政策方面的調整，對中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有一定的啟示：
第一，鄉(xiāng)村振興需要法治保障。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要有一部具有綱領性、管宏觀、管全局的法律作為法治保障。在這個基礎上，按照黨中央關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，陸續(xù)對現有25部涉農法律進行修改，使實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律系統(tǒng)化并相互銜接。
第二，提高金融服務鄉(xiāng)村振興的質量和水平。建立健全適合農業(yè)農村特點的農村金融體系，引導金融機構提高農村金融服務質量和效率，推動更多金融資源向農業(yè)農村發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，以更好地滿足鄉(xiāng)村振興中多樣化的金融需求；建立農村金融激勵引導機制，綜合運用財政稅收扶持政策和貨幣政策工具，降低金融支農成本，增強金融機構的支農服務能力；構建農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍，完善農村信用體系和信用環(huán)境建設；合理配置政策性、合作性、商業(yè)性金融資源，支持政策性金融擴大業(yè)務范圍，促進合作性金融健康成長。
第三，依法規(guī)范農村集體土地流轉。農村實行的家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，實現了集體土地所有權與承包經營權“兩權分離”。隨著現代農業(yè)的發(fā)展，土地流轉促使農戶承包權與土地經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權流轉的格局。從日本土地流轉的做法看，放活土地使用權流轉，有利于培育高效的農業(yè)經營主體，合理利用土地，有利于適度規(guī)模經營。為使“三權分置”規(guī)范健康發(fā)展，中國應加快法治建設，維護好各方權益。
第四，完善農民專業(yè)合作社治理結構。中國農民專業(yè)合作社發(fā)展已有30多年的歷史，2006年頒布了《農民專業(yè)合作社法》，2017年通過的《民法總則》確立了農民專業(yè)合作社的特別法人地位。法治保障和政策扶持使農民專業(yè)合作社井噴式發(fā)展，2017年在工商部門登記的達到201.7萬家，入社農戶超過1億戶。但是，一些合作社發(fā)展存在不夠規(guī)范的問題，主要是治理結構發(fā)生了偏差；有的打著合作社旗號套取國家政策扶持，而實質則是企業(yè)或者公司經營；有的背離了“人合性、互助性”“按惠顧額返還利潤”“對內不以營利為目的”等基本原則，發(fā)起人與普通社員成為純粹的利益交換關系。日本農協(xié)改革，意在糾正其“準行政化”“業(yè)務脫農”“為農民服務弱化”等弊端，值得借鑒。
（作者單位：全國人大農業(yè)與農村委員會）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：中國農村經濟中國農村觀察（微信公眾號原創(chuàng)）2018-09-11
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