——基于膠東地區(qū)發(fā)達農(nóng)村的調(diào)查

摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。通過對膠東地區(qū)發(fā)達農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 這三類資產(chǎn)流失存在不同的實踐邏輯。資源性資產(chǎn)通過親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引入實現(xiàn)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 以較低價格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價格一次或多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人;經(jīng)營性資產(chǎn)通過村干部與會計共謀、虛列開支方式、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機遇”等方式規(guī)避農(nóng)村財務(wù)管理制度, 實現(xiàn)公物私化;非經(jīng)營性資產(chǎn)通過變更資產(chǎn)的公益性、非盈利性, 使其具備交易的價值, 迂回變賣。因此, 應(yīng)該分析不同類型集體資產(chǎn)流失路徑及其實踐邏輯, 從而提出分類防控的政策導(dǎo)向。

一、文獻評述與問題提出

目前我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大, 全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額 (不含西藏) 達2.86萬億元, 村均493.6萬元。其中東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元, 占全國資產(chǎn)總額的75.5%, 村均929.5萬元 (韓長賦, 2017) 。如果大量集體資產(chǎn)不盤活整合, 就難以發(fā)揮作用, 甚至存在流失或被貪占的危險。因此黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十八屆三中全會提出, 賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。2015年部署在全國29個縣 (市、區(qū)) 開展積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。2016年4月, 習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會上強調(diào), 著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。特別2016年底的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》是對深化集體產(chǎn)權(quán)改革系統(tǒng)的全面重大部署 (農(nóng)業(yè)部, 2017) 。

由此可見, 集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革是我國農(nóng)村新一輪的產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容, 因此受到了很多學(xué)者的關(guān)注。目前學(xué)界對農(nóng)村集體資產(chǎn)的研究主要體現(xiàn)在以下方面: (1) 農(nóng)村集體資產(chǎn)分配方式研究。劉玉照 (2012) 認(rèn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)分配存在三種基本邏輯:“天賦村籍”即按照村莊人口平均分配;“勞動創(chuàng)造”即按照集體成員參與集體勞動的份額進行分配;“資本創(chuàng)造”即按照當(dāng)年入社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦時期的原始投入來分配。鄭風(fēng)田等 (2005) 也認(rèn)為集體資產(chǎn)分配一般以人口為基礎(chǔ), 以戶籍、承包土地、勞動貢獻等要素為參考依據(jù)。王吉泉等 (2015) 對集體股設(shè)置問題進行了探討, 針對個人股與集體股之間的關(guān)系總結(jié)了三種類型:只設(shè)個人股, 不設(shè)集體股;既設(shè)個人股, 也設(shè)集體股;前兩者同時并存。 (2) 關(guān)于享受農(nóng)村集體資產(chǎn)的成員資格界定問題的研究。方志權(quán) (2017) 認(rèn)為盡管各地成員界定標(biāo)準(zhǔn)不同, 但也存在共性, 歸納起來主要以農(nóng)民居住地和承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)情況為基準(zhǔn)。宋洪遠等 (2015) 對享受農(nóng)村集體資產(chǎn)的成員多樣化、復(fù)雜性特征進行了分析, 特別關(guān)注了戶口轉(zhuǎn)出仍在本村享有土地承包經(jīng)營權(quán)、嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶、干部身份戶口在本村并常住本村、大學(xué)生畢業(yè)戶口遷回本村但在外工作等特殊情況。 (3) 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機制的研究。杜國明 (2011) 基于廣東省“村改居”社區(qū)調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理仍然具有較強的行政色彩, 并未擺脫“政社不分”的束縛。王權(quán)典等 (2008) 認(rèn)為目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體制相對封閉僵化, 與現(xiàn)代企業(yè)的運行機制存在較大差距。馮卓等 (2014) 則認(rèn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體混亂, 并且缺乏有效的監(jiān)督機制。由于監(jiān)督成本高, 基層政府缺乏公平和效率的處理方式, 使得監(jiān)督機制名存實亡。 (4) 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)研究。朱瑩瑩 (2015) 認(rèn)為目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)一般實施封閉管理, 從而剝奪了股權(quán)持有者的“處置權(quán)”, 從而使得集體經(jīng)濟更多以物業(yè)出租等保守形式開展。鐘桂荔等 (2017) 認(rèn)為目前股權(quán)流轉(zhuǎn)存在有償退出的意愿不強、股權(quán)繼承較少、依據(jù)辦法不明確、開展抵押和擔(dān)保難等問題。李明星 (2017) 重點對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承進行了探討, 根據(jù)改革試點情況看, 集體資產(chǎn)股權(quán)繼承仍面臨著許多瓶頸, 主要原因是由于權(quán)屬性質(zhì)的轉(zhuǎn)變與集體經(jīng)濟的組織模式不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的, 主要表現(xiàn)為成員資格與股份繼承權(quán)之間的矛盾。

總體而言, 學(xué)界對農(nóng)村集體資產(chǎn)研究取得了一定的理論進展。但是仍然存在一些不足: (1) 目前學(xué)界更多關(guān)注城郊“村改居”社區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)問題。城郊“村改居”社區(qū)通過拆遷、征地、合并, 土地等資源性資產(chǎn)存量較少甚至缺失;問題較為單一, 主要集中在經(jīng)營性資產(chǎn)方面。而東部發(fā)達農(nóng)村集體資產(chǎn)種類更加多元, 既包括建筑物、用于經(jīng)營的房屋、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn), 又包括土地、礦山、沙石、水庫等資源性資產(chǎn)和已經(jīng)廢棄的學(xué)校、籃球場等非經(jīng)營性資產(chǎn), 問題較為復(fù)雜。 (2) 基于以上文獻梳理, 無論是關(guān)于分配方式、成員資格界定, 還是管理機制、股權(quán)流轉(zhuǎn), 都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)處置方式的研究范疇。這一范疇的基本假設(shè)是在農(nóng)村集體資產(chǎn)是完整的、沒有流失的前提下農(nóng)村資產(chǎn)如何處置。盡管目前沒有關(guān)于集體資產(chǎn)流失數(shù)額的權(quán)威數(shù)據(jù), 但是一些村官侵吞集體資產(chǎn)案件已經(jīng)顯示了該問題的嚴(yán)重性。例如安徽村官將村集體資產(chǎn)用各種手段侵吞或挪用, 涉案金額高達1.5億元。湖南衡陽7名村官侵占集體資產(chǎn)700萬, 浙江天臺縣9名村官侵占44萬元集體資產(chǎn)。因此, 我們應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失, 一方面, 通過對流失路徑的分析, 盡量追回已流失的原有資產(chǎn);另一方面, 預(yù)防現(xiàn)有資源的流失, 保持集體資產(chǎn)的完整性。 (3) 目前研究成果更多將農(nóng)村集體資產(chǎn)作為一個整體性進行研究, 忽視了農(nóng)村集體資產(chǎn)的異質(zhì)性。農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn), 這三類資產(chǎn)的處置方式和流失路徑是不同的, 應(yīng)該進行分類分析, 發(fā)現(xiàn)其背后深層次的實踐邏輯。

本研究通過對膠東地區(qū)P縣級市和L縣級市7個村莊的實地調(diào)查, 獲得了較為豐富的經(jīng)驗資料。因為P縣級市和L縣級市是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū), 經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高, 經(jīng)濟發(fā)達村莊數(shù)量較多, 集體資產(chǎn)類型多樣, 具有典型性。因此, 本研究以經(jīng)濟發(fā)達村莊的集體資產(chǎn)為研究對象, 將農(nóng)村集體資產(chǎn)進行分類, 探討不同類型集體資產(chǎn)流失路徑及其實踐邏輯, 從而提出分類防控的政策建議。

二、資源性資產(chǎn):親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引入與轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包

農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)主要包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等類型。在膠東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達村, 機動地、承包地、具有開采價值的礦山、含有沙土資源的水庫和河道等是資源性資產(chǎn)流失的主要類型。這些資源更多以較低價格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價格轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人, 獲取利潤。

P市M村的機動地出租是一個典型案例。M村的機動地有50畝, 80%被村主任在沒有公開競價的情況下以每畝200元的價格出租給其親屬, 租期為20年, 然后再以每畝地800元的價格租給外村培育果苗的農(nóng)民, 獲得中間差價。通過差價獲得利潤由村長及其家屬所得, 其他村民被排除在外。P市M村機動地承包存在三個問題:第一, 土地承包期限過長, 原則上機動地一年一發(fā)包, 承包期限最多不超過3年。第二, 機動地承包應(yīng)該通過公開競價的形式公開競爭, 價高者獲得承包權(quán), 而M村機動地分配則將普通村民排除在競價范圍之外。第三, 違背了農(nóng)村機動地的設(shè)置目的, 機動地的意義在于調(diào)節(jié)土地與農(nóng)民之間的矛盾。例如因為新增人口、自然災(zāi)害引起的用地關(guān)系變化。而M村村干部將機動地作為個人及其親屬盈利工具。

上述M村機動地屬于在不改變土地使用性質(zhì)的情況下進行一次轉(zhuǎn)包。另外還存在改變土地使用性質(zhì)的情況下進行多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。P市N村將水庫周圍的60畝機動耕地以100萬的價格、承包期為5年, 承包給外村村民進行沙土開采。并沒有召開村民會議, 盡管合同上由村民簽名同意, 但是簽名者只有11人, 都為村干部及其家屬。經(jīng)過5年時間, 60畝機動地所含的沙土資源開采殆盡, 形成較大礦坑。又將其出租給村干部家屬, 將其改為垃圾場, 大量垃圾導(dǎo)入礦坑, 每車?yán)?00元, 直至填滿坑道, 獲利20余萬元。然后將垃圾回填后的60畝地名義上以60萬的價格承包給村干部親屬, 后者又以120萬價格轉(zhuǎn)租為他人搞農(nóng)家樂旅游。

N村的機動地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租更為復(fù)雜、更為隱蔽。具體表現(xiàn)為以下方面:第一, 轉(zhuǎn)包次數(shù)多, 共經(jīng)過三次轉(zhuǎn)包;第二, 每次轉(zhuǎn)包都改變了土地性質(zhì), 具體表現(xiàn)為耕地—沙土礦—垃圾場—農(nóng)家樂旅游。第三, 每次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包都是以盈利為目的的。第四, 家庭成員扮演重要角色, 家庭成員成為村干部與土地承包者之間的中介。第五, 避開村民意見, 偽造承包承租合同?！锻恋爻邪ā芬?guī)定, 發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包, 應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府批準(zhǔn)。N村村干部意識到村民不會同意將上述方式層層轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 但是承包合同上需要三分之二村民或三分之二村民代表簽字同意, 因此將11名家族成員充當(dāng)村民代表違規(guī)簽字, 使其承包合同形式上合法成立, 使交易順利進行。

無論是M村的一次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 還是N村的多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 主要目的都是將村莊集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個人資產(chǎn)。如果按照正式程序, 資源性資產(chǎn)應(yīng)該出租轉(zhuǎn)包給出價高的承租人或承包人, 并且將出租承包收入上交村集體, 但是這樣難以轉(zhuǎn)化為村干部個人資產(chǎn)。如果村干部直接將資源性資產(chǎn)出租承包給他人, 將會面臨上級政府監(jiān)督處罰和村民抗議反對等風(fēng)險。因此村干部采取了一種變通策略, 將親屬網(wǎng)絡(luò)引入集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包中。一方面, 對上具有形式上的“合法性”;另一方面, 對下轉(zhuǎn)移村民直接與村干部的沖突和矛盾。在轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包關(guān)系中, 涉及村干部、村干部家屬和實際承包人或承租人等三個主體。從而延伸出三組關(guān)系:村干部與村干部家屬是一種共謀關(guān)系;村干部與實際承包人或承租人是一種利益交換關(guān)系;村干部家屬與實際承包人或承租人是一種名義上的承包關(guān)系?？傊? 親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)滲透于農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包過程中, 村干部親屬扮演村干部代理人的角色, 從而使農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)流失更具隱蔽性。

三、經(jīng)營性資產(chǎn):制度規(guī)避與公物私化

農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展, 已經(jīng)形成了數(shù)額龐大的經(jīng)營性資產(chǎn)。P市和L市作為沿海地區(qū), 經(jīng)濟發(fā)展迅速, 農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)額增長較快。轄區(qū)內(nèi)石材資源豐富, 石材加工企業(yè)較多, 僅L市就有2000多家。因此, 石材加工企業(yè)的廠房租賃費是P市和L市村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的主要來源, 調(diào)查發(fā)現(xiàn)最高的村集體廠房租賃費用達500多萬。這些資源更多通過規(guī)避農(nóng)村財務(wù)管理制度實現(xiàn)公物私化。具體表現(xiàn)為以下三個方面:村干部與會計共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、虛列開支方式套取集體資產(chǎn)、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機遇”侵吞集體資產(chǎn)。

通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村干部與會計共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)與村民選舉制度存在較強的關(guān)系?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》對村民委員會成員會進行了界定, 由主任、副主任和委員三至七人組成, 并通過村民直接選舉產(chǎn)生。并沒有規(guī)定村會計必須有村民大會直接選舉產(chǎn)生, 村會計一般由村干部兼任或由村干部提名指定村委會委員以外的村民, 一般與村干部之間存在較好的社會關(guān)系。村干部與會計在轉(zhuǎn)移集體資產(chǎn)中形成了一個利益共同體, 利用集體資產(chǎn)賬目不清, 使許多集體收入不入賬, 私設(shè)“小金庫”。P市Y村擁有石材加工企業(yè)11家, 每年收取廠房租金50萬元左右, 但是每年分給村民的只有8萬元左右, 剩余40萬元左右不知去向。在調(diào)查中, 村民對此意見很大, 甚至出現(xiàn)上訪現(xiàn)象。通過對Y村原村委會委員Z1訪談發(fā)現(xiàn), 目前村委會基本上被劉氏控制, 村委會成員和會計基本都是劉氏的熟人關(guān)系。會計在村委干部的指示下, 將村里廠房租金收入一部分作為集體收入入賬, 主要包括分給村民的8萬元福利和用于村莊基礎(chǔ)建設(shè)的公共開支10萬元, 其他32萬元不入村集體賬戶, 而是由村會計代管, 進行體外循環(huán), 并沒有將其納入農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)中心統(tǒng)一管理, 形成“賬外賬”。

虛列開支方式是侵吞集體資產(chǎn)的另一種制度規(guī)避行為。許多村莊也將集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸入集體賬戶, 但是在使用這些集體資產(chǎn)時存在較大問題。具體表現(xiàn)為以下方面: (1) 白條抵賬。通過對L市兩例村官腐敗案件了解發(fā)現(xiàn), 沒有發(fā)票或收據(jù)等正規(guī)付款憑證, 用白紙寫的收條數(shù)量較大。例如L市D村賬面上僅白條就支付辦公家具12萬元, 后經(jīng)檢察部門實地核查并無此花銷。 (2) 虛開發(fā)票收據(jù)。L市L村干部與經(jīng)營建筑公司的親屬虛擬水渠維修合同, 將村集體經(jīng)營性資產(chǎn)收入轉(zhuǎn)入其親戚賬戶予以侵吞。 (3) 以村民發(fā)放福利名義, 偽造采購金額。由于膠東地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達, 村民每年過年、中秋節(jié)都有酒、大米、油、茶葉等福利發(fā)放, 許多村干部會偽造采購數(shù)量和采購金額, 將其轉(zhuǎn)化為私有財產(chǎn)。

村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為侵吞集體資產(chǎn)提供了“機遇”。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入加大, 道路、灌溉、休閑娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金一般來源于政府撥款和村集體籌款, 后者主要來自于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村干部在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于主導(dǎo)地位, 特別是在施工方選擇方面具有較大的決定權(quán)。這也導(dǎo)致了村干部與施工方形成一種“默契”, 偽造工程造價, 合同文本價格遠遠高于施工方實際獲得的報酬, 兩者之間差額轉(zhuǎn)化為村干部私有財產(chǎn)。因此導(dǎo)致許多工程無規(guī)范投標(biāo)程序、缺乏監(jiān)管、工程造價無科學(xué)預(yù)算, 甚至導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施運行存在較大風(fēng)險。

總之, 農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)流失的實踐邏輯是村干部有意識地采取手段, 改變或超越農(nóng)村財務(wù)管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)流失過程中的制度規(guī)避是主體行為和客觀條件相互作用的產(chǎn)物。前者是指村干部作為農(nóng)村財務(wù)管理制度的執(zhí)行者, 受利益訴求的驅(qū)動, 試圖越過制度的約束和限制, 以變通的策略行為改變農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)的利益分配格局, 使之對己有利、為自己服務(wù), 公物私化 (李軍等, 2008) 。當(dāng)然, 村干部的制度規(guī)避行為并不是通過直接公開的形式同農(nóng)村財務(wù)管理制度發(fā)生沖突, 因為制度具有原則性和強制性 (李振志, 2008) 。因此, 制度規(guī)避者行為則呈現(xiàn)出“貫徹制度”之名、“違背制度”之實的雙面性。后者主要體現(xiàn)在農(nóng)村財務(wù)管理相關(guān)政策法規(guī)過于籠統(tǒng)、缺失監(jiān)控和懲罰剛性不足。由于我國村級組織規(guī)模龐大, 財務(wù)監(jiān)管成本較大, 而且正式制度和人情、關(guān)系、習(xí)俗等非正式制度相互交叉滲透, 從而使得制度規(guī)避行為更加隱蔽, 使得許多懲罰手段軟弱無力。可以說, 村干部變通政策的能動性和農(nóng)村財務(wù)管理制度設(shè)計的缺陷, 導(dǎo)致了制度規(guī)避行為的發(fā)生。

四、非經(jīng)營性資產(chǎn):變更資產(chǎn)性質(zhì)與迂回變賣

農(nóng)村集體非經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等資產(chǎn)。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 主要包括小學(xué)、文化廣場、籃球場、圖書室等公共設(shè)施。在流失的資產(chǎn)中, 廢棄的小學(xué)所占比例較大。這與我國農(nóng)村教育布局調(diào)整有較強關(guān)系, 其中撤點并校為主要表現(xiàn)形式。20世紀(jì)80年代, 在普及九年義務(wù)教育背景下, 農(nóng)村增加了大量小學(xué)校舍, 基本實現(xiàn)了“一村一所”的規(guī)模。2006—2010年, 我國農(nóng)村小學(xué)累計減少84158所, 教學(xué)點減少22143個 (鄔志輝等, 2011) 。以P市D鎮(zhèn)為例, 20世界90年代初, 每一個村莊都有小學(xué), 全鎮(zhèn)有24個村莊24所小學(xué), 進入2000年以后, 學(xué)校數(shù)量逐年減少, 目前僅剩4所, 其余20所中的90%已經(jīng)不復(fù)存在了, 資產(chǎn)性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。主要表現(xiàn)為以下三種形式:變更為宅基地用于農(nóng)民建私宅、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售、用于養(yǎng)殖和辦廠等經(jīng)營性活動。

將廢棄的小學(xué)校舍變更為宅基地出售給村民建私宅, 是小學(xué)這一非經(jīng)營性資產(chǎn)流失的主要路徑。這一形式是最直接的, 通過交易對其出售。一部分變更為宅基地的校舍已經(jīng)經(jīng)過國土部門批準(zhǔn)將教育用地變更為宅基地。另一部分變更為宅基地的校舍, 并沒有改變教育用地的性質(zhì), 因此購買土地建房的農(nóng)民并沒有獲得宅地證, 他們對此也充滿了擔(dān)憂。另外, 由于小學(xué)一般都位于村莊較好的地理位置, 許多村民包括村干部對其需求欲望較強。這也導(dǎo)致了兩種情況:一是以內(nèi)部“低價”出售給村干部或其親屬;另一方面以外部“高價”出售給普通村民。這也使得農(nóng)村小學(xué)校舍以宅基地形式出售時充滿了矛盾和沖突。

建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售這一流失形式較為隱蔽, 更多以新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義與開發(fā)商簽訂出售協(xié)議進行商業(yè)開發(fā)。在實地調(diào)查中, 這些小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)效果并不好, P市S村的小產(chǎn)權(quán)房因為群眾舉報已被叫停, 成為了爛尾樓, 開發(fā)商已經(jīng)將土地出售金交付村委會, 并且進行了前期施工投資。而P市L村的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)建好, 因長時間難以變更土地性質(zhì), 銷售情況并不好, 兩年時間僅售出30%。在訪談中了解到, 村民要么自建房, 要么在縣城購買有產(chǎn)權(quán)的商品房, 認(rèn)為這些小產(chǎn)權(quán)房存在較大風(fēng)險。由此可見, 原本廢棄的校舍, 通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并沒有得以較好利用, 而是仍然處于“閑置”狀態(tài)?？梢哉f, 將廢棄小學(xué)進行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)是經(jīng)過兩次交易完成的:一是村干部與開發(fā)商的交易;二是開發(fā)商與購房者的交易。前者交易順利完成, 后者交易處于停止或半停止?fàn)顟B(tài), 因此村干部由于已完成了將小學(xué)校舍流失到開發(fā)商這一過程而成為獲利者。

將小學(xué)等非經(jīng)營性資產(chǎn)用于養(yǎng)殖、辦廠等經(jīng)營性活動, 并非直接將其出售給他人, 而是先以出租的形式出租給承租人進行經(jīng)營性活動, 經(jīng)過一段時間 (一般兩年以上) 的承租期再將其轉(zhuǎn)賣給該承租人。由于承租人和購買者屬于同一個個體, 因此村民難以弄清楚是否將其轉(zhuǎn)賣。L市X村的小學(xué)先以每年2000元租金租給該村村民建養(yǎng)雞場, 租期3年, 到期后村委會將其以15萬元一次性出售給該村民, 并沒有經(jīng)過全體村民大會或村民代表大會表決。養(yǎng)雞場經(jīng)營到第5年時, 因污染問題, 村民要求村委會終止其租賃合同, 并且與養(yǎng)殖戶產(chǎn)生了沖突。在此情況下, 養(yǎng)殖戶承認(rèn)已經(jīng)與村委會簽訂買賣合同, 該養(yǎng)殖場歸其所有。村民又將其矛盾轉(zhuǎn)向村委會, 特別是對村委會出售小學(xué)的程序、獲得的收入流向等問題提出異議。X村這一案例是在村民與經(jīng)營者之間矛盾激化情況下呈現(xiàn)出來的, 但是大部分小學(xué)等非經(jīng)營性資產(chǎn)通過上述迂回策略, 在村民難以察覺情況下無形被流失掉。

上述三種農(nóng)村非經(jīng)營性資產(chǎn)流失方式都變更了資產(chǎn)性質(zhì), 使其具備了交易的價值。因為農(nóng)村非經(jīng)營性資產(chǎn)的一個重要特征是要用于公共服務(wù), 是公益性資產(chǎn)、是非盈利的, 村干部為了能夠在農(nóng)村非經(jīng)營性資產(chǎn)流失過程中獲利, 必須改變其土地性質(zhì)。當(dāng)然土地性質(zhì)的改變分為兩種:一種是法律意義上的改變;一種是實踐意義上的改變。目前, 大部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的性質(zhì)在法律意義上沒有改變, 而在實踐意義上進行了改變, 導(dǎo)致其交易難以合法化。當(dāng)然, 并非廢棄的非經(jīng)營性資產(chǎn)不能變更性質(zhì), 只要遵循有利于民的原則, 經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并由國土部門和教育部門批準(zhǔn), 是可以完成變更的。但是許多村干部試圖繞開上述程序, 通過變更性質(zhì)方式使非經(jīng)營性資產(chǎn)流失并從中獲利。因此就產(chǎn)生了法律層面的土地性質(zhì)和實踐層面的土地性質(zhì)之間的偏差。

五、結(jié)論與討論

基于調(diào)查分析發(fā)現(xiàn), 發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)種類多元, 包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營資產(chǎn)。三種資產(chǎn)性質(zhì)存在差異性, 而且許多資產(chǎn)已經(jīng)流失, 呈現(xiàn)出分類流失的實踐邏輯。第一, 資源性資產(chǎn)流失的實踐邏輯是, 以較低價格出租或承包給村干部親屬, 然后再以較高價格轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人獲取利潤。親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)滲透于農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包過程中。第二, 經(jīng)營性資產(chǎn)流失的實踐邏輯, 是村干部有意識地采取手段改變或超越農(nóng)村財務(wù)管理制度。具體表現(xiàn)為村干部與會計共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、虛列開支套取集體資產(chǎn)、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機遇”侵吞集體資產(chǎn)等三類情況。第三, 非經(jīng)營性資產(chǎn)流失的實踐邏輯是, 變更資產(chǎn)的社區(qū)公益性質(zhì), 使其具備交易的價值來迂回變賣。具體表現(xiàn)為原校舍變更為宅基地用于農(nóng)民建私宅、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售、用于養(yǎng)殖和辦廠等經(jīng)營性活動。由此可見, 應(yīng)該深入探討不同農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失方式、流失過程、流失內(nèi)容、流失去向。

要制定具有可操作性的防控策略:一方面, 盡量追回已流失的原有資產(chǎn)。對未登記入賬或核算有誤的, 要重新登記或調(diào)整賬目, 并公示;未按照規(guī)定手續(xù)長期租賃轉(zhuǎn)讓的, 要清理收回或補辦手續(xù);對侵占集體資產(chǎn)和資金的, 要如數(shù)退賠, 對涉及違規(guī)違紀(jì)的移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理, 構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。另一方面, 防止現(xiàn)有資源的再流失。要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置制度, 實行臺賬管理?？梢哉f, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題 2018 03

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