——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例?
摘要：從豫中J縣“第一書記”扶貧制度的調(diào)查資料分析中可知, “第一書記”與上級政府、派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部多元主體之間存在互動關系, 當下駐村機制呈現(xiàn)出復雜的社會性、結構性因素。研究發(fā)現(xiàn), “第一書記”扶貧工作的開展一方面受到了上級政府目標設置權責不匹配與原單位有限資源的條件限制;另一方面遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關系的閉合。這樣雙重排斥的結構性變化不僅影響了“第一書記”扶貧工作的本身, 還導致了駐村幫扶制度的變遷, 使得國家對于農(nóng)村基層社會的控制能力弱化。因此, 必須采取增加駐村干部權力、加大資源支持以及打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“壟斷”等措施。
一、問題的提出
“駐村幫扶”制度, 也稱“駐村制”或“包村制”, 是指上級政府對行政村配備專職干部, 負責推動中央相關政策在基層的執(zhí)行與落實的一種工作機制。歐陽靜 (2012) 認為從歷史上來看, 駐村制是由解放初期的農(nóng)村“工作隊”演變而成, 是一種反官僚化運作的運動式工作方法, 更是中國共產(chǎn)黨“走群眾路線”、“密切聯(lián)系群眾”的制度化運作機制。[1]駐村幫扶制度有助于實現(xiàn)國家權力與地方社會的對接, 進而實現(xiàn)基層社會的善治, 是鄉(xiāng)村治理過程中不可或缺的一種有效工作機制, 在扶貧領域也不例外。韓廣富和周耕 (2013) 發(fā)現(xiàn)政府機關選派干部下鄉(xiāng)扶貧最初是由國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組于1986年提出, 此后, 選派干部下鄉(xiāng)扶貧的部門由國務院所屬各部委拓展至中央機關和省、地、縣級黨政機關, 并逐漸形成了一項制度。[2]高云才 (2016) 認為“精準扶貧”最早起源于2009年廣東省在扶貧開發(fā)中實行的“規(guī)劃到戶、責任到人”的“雙到”扶貧戰(zhàn)略, [3]之后在全國推廣, 試圖解決“誰去扶貧”、“扶誰的貧”以及“如何扶貧”等一系列的問題。2014年中央首次提出了“精準扶貧”戰(zhàn)略, 并隨后對這一戰(zhàn)略進行了詳細闡述, 精準扶貧被細化為“六個精準”, 并特別指出要因村派人精準, 確保各項政策好處都能夠落到扶貧對象身上。2015年中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》, 為深入貫徹落實習近平總書記精準扶貧、精準脫貧等重要指示精神, 對選派機關優(yōu)秀干部到建檔立卡貧困村任第一書記, 并要做到全覆蓋。陳諾 (2015) 估計目前全國各地已向貧困村派出12.79萬個工作隊, 派駐干部48萬人。[4]但是大量干部下鄉(xiāng)開展扶貧工作的具體運作機制是什么?這項制度具體實踐過程中會遭遇到什么困境?能否通過大量干部的下派和駐村而實現(xiàn)有效治理?這些都是非常值得研究與回應的學術問題。
對于中央以及各個地方派出大量干部下鄉(xiāng)駐村開展工作進行精準扶貧, 不同學者持有不同觀點。王丹莉和武力 (2015) 通過研究發(fā)現(xiàn), 作為外生力量的駐村干部群體在開展工作的過程中實現(xiàn)了一次社會資源的廣泛動員, 他們通過各種方式和渠道爭取資源, 拓展了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品與公共服務的供給主體, 在一定程度上改善了所在村的公共產(chǎn)品與公共服務的供給現(xiàn)狀。[5]扈紅英 (2014) 認為新時期的駐村干部制度促進了農(nóng)村基層組織建設和農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展, 加強了黨和群眾的聯(lián)系, 是群眾路線制度化在新時期的一種嘗試。[6]與之相反, 王文龍 (2015) 認為, 盡管包村運動能夠減少一些地區(qū)和農(nóng)戶的貧困問題, 但注重短期效應, 形式主義嚴重, 效率很低, 且容易造成扶貧依賴性, 加劇政績競賽的不公;長期來看還會強化權力尋租, 造成政府權力的惡性膨脹, 資源配置的扭曲。[7]嚴國方和肖唐鏢 (2004) 研究發(fā)現(xiàn)干部下鄉(xiāng)、部門包村作為政府主導的一種運動式鄉(xiāng)村建設模式存在嚴重的內(nèi)在制度性缺失, 處于“兩張皮”的尷尬境地, 下派的工作隊在形式上雖然高度制度化, 但實際上卻是高度的非制度化, 難以形成鄉(xiāng)村建設的長效機制。[8]總的來說, 學術界對于駐村干部的研究主要還是局限在宏觀政策討論, 并沒有把駐村干部開展工作具體的實踐機制展現(xiàn)出來, 更缺乏詳細的個案經(jīng)驗材料作為支撐。在以上的研究基礎上, 本文將把駐村干部制度的研究納入鄉(xiāng)村治理以及國家政權建設的宏觀背景之中, 嘗試將其概念化與理論化, 并通過以豫中J縣的“扶貧第一書記”制度為個案, 詳細揭示干部駐村實踐中的困境、原因及其后果。
二、田野介紹與分析框架
J縣位于河南省中西部, 伏牛山東麓, 屬于國家連片特困地區(qū)重點縣, 目前全縣有貧困村174個, 貧困人口10.6萬人, 占全縣總?cè)丝诘?1%, 扶貧開發(fā)任務繁重艱巨。在“精準扶貧”的形勢之下, 2015年開始向貧困村派駐“第一書記”進行駐村幫扶。其中向全縣174個貧困村派駐中直單位第一書記1個、省直單位第一書記3個、市直單位第一書記54個、縣直單位第一書記116個, 實現(xiàn)了貧困村第一書記和駐村工作隊駐村幫扶全覆蓋。筆者與所在的團隊在2015年12月份在J縣開展了為期20天的駐村調(diào)研, 我們主要采用半結構式訪談與參與觀察的方法, 先后走訪了縣扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關貧困村, 對扶貧辦工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導、駐村第一書記、村干部以及貧困戶等多個主體進行了訪談, 深入了解了當?shù)亻_展的“第一書記”扶貧制度以及貧困治理狀況, 并搜集了大量的案例以及政策文本材料。
本文的分析借用了“場域”理論與結構排斥理論, 從分析的角度來看, 楊善華和謝立中 (2006) 認為場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網(wǎng)絡。首先, 場域可以被看作是一個運作空間, 場域的效果得以在其中發(fā)揮;其次, 場域也是一個爭奪的空間。場域中各種存在的占據(jù)者利用種種策略來保證或改善他們在場域中的位置, 不斷在場域中展開斗爭。[9]168在扶貧場域之中也是如此, 目前在精準扶貧的實施過程中, 全社會動員參與、構建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局, 形成了跨部門、跨單位、全社會共同參與的、多元主體的社會扶貧體系。不僅有上級政府、幫扶單位、駐村干部以及村干部等多元主體, 而且背后更是蘊含著不同主體之間復雜的權力關系。我們在分析任何一項政策執(zhí)行的時候除了要關注政策執(zhí)行的過程之外, 更為重要的是要厘清政策執(zhí)行的多重行動主體, 以及各個不同行為主體之間的行動邏輯。Sen (1997) 認為“社會排斥”理論原本強調(diào)的是個體與社會整體之間的斷裂。[10]本文提出的“結構性排斥”主要指的是在扶貧場域中扶貧駐村“第一書記”所受到的不同行動主體的制約、限制以及互動過程中發(fā)生的矛盾沖突?！熬珳史鲐殹闭叩膱?zhí)行并不僅僅是依靠“第一書記”來推行, 第一書記只是政策執(zhí)行過程中的一個行動者。派遣干部到貧困村當?shù)谝粫? 只是“精準扶貧”政策的一部分, “駐村幫扶”政策的實施涉及上級政府、派出單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部等多重行為主體, 而這些不同行為主體在扶貧場域之中的行動邏輯共同決定了第一書記扶貧工作的效果。所以要想真正理解駐村幫扶制度的變遷邏輯, 還需要引入多元利益主體之間的相互關系及其交互作用機制, 并且把第一書記放在整個扶貧場域的結構之中進行考察。
三、結構性排斥:影響“第一書記”扶貧制度的關鍵因素
“精準扶貧”政策要求每個貧困村要“因村派人精準”, 于是J縣給每個貧困村都配置了“第一書記”, 借此解決誰來扶貧的問題。在鄉(xiāng)村扶貧場域之中扶貧“第一書記”需要處理同上級政府、原單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部之間的多重關系, 所以說扶貧工作并不是完全取決于“第一書記”本人的工作能力與態(tài)度, 往往更多的是受到了上述結構性限制。筆者接下來以河南省J縣“第一書記”扶貧制度實踐為例, 來闡釋扶貧場域中多元主體之間結構性互動關系的實踐形態(tài)、形成機制及其對駐村幫扶制度設置與制度變遷的影響機制。
(一) 第一層排斥:目標設置權責不匹配與原單位有限資源的條件限制
J縣“第一書記”扶貧制度實踐過程中所形成的第一層排斥主要表現(xiàn)與作為委托方的上級政府以及作為派出方的原單位之間的關系。
1.上級政府對于“第一書記”的目標定位
我們需要考慮的是國家對于扶貧“第一書記”的目標定位與政策設置。由于農(nóng)村工作的復雜性和綜合性, 在國家層面來講“第一書記”不只承擔了扶貧責任。上級文件規(guī)定了扶貧“第一書記”的工作包括“建強基層組織”、“推動精準扶貧”、“為民辦事服務”以及“提升治理水平”等多個方面。具體來看“第一書記”則需要履行帶領脫貧致富、進村入戶服務、農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解、基層組織建設等四個方面的職責。我們可以看出上級政府要求“第一書記”的職責任務幾乎涵蓋了農(nóng)村工作的各個方面, 而帶領脫貧致富只是其中的一項任務而已, 可見其工作內(nèi)容之多之重。其次, 在“第一書記”的組織關系方面來看, 遵循的是“雙重領導”的原則, 即“第一書記由縣 (市、區(qū)) 黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理?？h (市、區(qū)) 黨委組織部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要切實擔負起直接管理責任, 經(jīng)常了解駐村工作情況、廉潔自律表現(xiàn)等。派出單位定期聽取第一書記工作匯報, 適時到村調(diào)研, 指導促進工作”。于是, 在這樣的政策設定之下, 扶貧“第一書記”面臨的最大問題就是權責不匹配, 也就是說上級下派到農(nóng)村的扶貧干部要承擔農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治維穩(wěn)、社會建設等多方面的責任, 但是并沒有配備與之相適應的權力。這也與之前的“駐村干部”相比起來有很大的差異, 從歷史上來看, 李里峰 (2010) 認為無論是“土改”還是“四清”時期的駐村干部手中具有很大的權力, 當時的工作隊可以依據(jù)自己對村莊形勢的判斷, 甚至可以完全撇開原有的黨支部、村政權等, 從個別積極分子入手, 另起爐灶, 重建基層權力組織。[11]因此, 能夠快速實現(xiàn)國家權力的“在場”。但是, 現(xiàn)在的扶貧第一書記則完全不具備類似之前駐村干部強大的國家權力。駐村干部從之前具有上級政府賦予充分權力的“代理人”逐漸轉(zhuǎn)化為國家政策上傳下達的“協(xié)調(diào)者”。
案例1:J縣貧困村互助資金項目, 本著民有、民用、民管和民受益的原則, 其資金的所有權、管理權歸村民, 需要村民成立相關的合作互助組織自行管理運行。上級扶貧辦規(guī)定互助項目在檢查、審計之時如果出現(xiàn)了問題卻要追查“第一書記”的連帶責任, 并對其問責、處分。但是實際上“第一書記”在這個項目運行之中并沒有什么權力。許多駐村扶貧干部對此非常不滿, 于是就導致了駐村干部在類似此類項目申請時的不積極, 甚至出現(xiàn)因為害怕承擔責任而躲項目的現(xiàn)象。J縣2015年互助資金項目的任務只完成了上級要求的40%。
2.“第一書記”與派出單位之間的關系
需要考慮“第一書記”與派出單位之間的關系。派出單位對“第一書記”進行直接管理和工作支持, “駐村當代表, 單位是后盾”。從理論上來講原單位要為所派出的“第一書記”提供充足的資金支持和物質(zhì)保障。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn), 實際情況卻是派出單位的性質(zhì)不同, 對第一書記提供的支持以及所產(chǎn)生的影響有很大的差異。比如像市委市政府、財政局、發(fā)改委等強勢部門派遣的第一書記, 單位一般都能提供充足的資金支持, 第一書記還能夠通過單位關系為所駐村莊爭取很多額外的項目資源, 這樣的“第一書記”也會得到地方政府與所幫扶村莊的重視;但是大部分的普通部門、邊緣部門由于本身資源有限, 單位資金緊張, 除了第一書記基本的工資待遇外則很難為其提供其他的資源、項目開展扶貧工作。
案例2:Y是市政府辦公室下派的駐村第一書記, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村上干部都比較重視。而H是市政協(xié)派來的, 其受重視程度則遠遠不如前者。另外, 不同的單位提供的幫扶強度也不同, Y所在的單位除了每天70元的駐村補助之外, 還給他每個月報銷700元的交通費用。在項目方面, 市政府辦公室去年還協(xié)調(diào)了100萬元為該村新建了小學。這一方面是因為市政府辦公室本身權力比較大, 能夠爭取到很多資源和項目;另一方面由于市委辦公室要在全市范圍內(nèi)起到示范帶頭作用, 所以對扶貧工作要投入更多支持。
案例3:Z是市安監(jiān)局派駐到J縣王村的駐村“第一書記”, 他是第二批扶貧“第一書記”, 工作盡職盡責, 之前還被評為優(yōu)秀駐村干部。有一天村里的一個五保戶死了, 由于無錢安葬, Z就打電話給單位的局長匯報這件事情, 說看單位能不能出點安葬費。局長電話里很為難地說道“老Z啊, 你凈給單位添麻煩, 這次算給你批了, 但是以后不能這樣了!”。Z以為局長同意了, 就又打電話到財務科要錢, 主管科長說“你這個人可真會辦事啊!這個錢還是你自己掏吧!”。當他發(fā)現(xiàn)村里好多人蓋不起被子的時候再次向單位領導提出了要被子的請求, 局長對他說“你自己在大內(nèi)門口貼張公告, 說你需要被子, 讓大家捐吧!反正單位是沒有錢。”
從以上案例可以看出原單位與其派出的駐村第一書記之間的復雜關系。一方面從制度安排來講單位派出駐村第一書記進行精準扶貧“駐村當代表, 單位是后盾, 一切靠單位, 領導負全責”, 原單位應該為第一書記提供全方位的支持;但是另外一方面, 原單位也有自身的常規(guī)工作, 扶貧只是在壓力型體制之下所附加的任務, 很多部門資源有限、資金?？顚Ｓ? 也不想增加過多負擔, 而駐村第一書記在村內(nèi)基本上都是瑣事、小事, 而很多情況下都需要依靠單位解決, 因此二者之間的矛盾由此而產(chǎn)生。
(二) 第二層排斥:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關系的閉合
到了基層社會, 則必須要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部對于扶貧駐村“第一書記”工作的影響。第一, “第一書記”與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間關系非常微妙?！暗谝粫洝彪m然是由原單位和組織部門自上而下派遣下來, 但是下派之后卻必須受到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理。有的駐村干部在職位上可能比鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記還要高, 但是平時在日常工作以及上傳下達的過程之中又不得不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮和領導。第二, 任何一個貧困村的發(fā)展規(guī)劃與脫貧計劃都是被納入在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀規(guī)劃之中, 其中包括資金分配、產(chǎn)業(yè)選擇、項目申請乃至脫貧先后順序等都是需要放在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中進行全面統(tǒng)籌, 所以扶貧“第一書記”不可能脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)而獨立開展工作。第一書記的主要任務是扶貧, 但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心任務則往往是經(jīng)濟發(fā)展。第三, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于所轄的每個村都有自己派出的包片領導與聯(lián)村干部。一般來講, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部并不需要住在村里, 而只是負責與村干部的信息溝通與政策上傳下達。調(diào)研發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的聯(lián)村干部與所聯(lián)系村莊之間有著千絲萬縷的關系, 他們要么是該村的村民要么住在附近村莊之中, 對于該村比較了解。鄉(xiāng)村聯(lián)村干部與扶貧駐村“第一書記”之間的工作容易發(fā)生交叉重疊甚至沖突。
案例4:K被下派到了J縣良村做第一書記, 在他剛來的時候, 鎮(zhèn)里的聯(lián)村干部C就勸他說不用住在村里, 說住在村里沒有這個必要, 他沒有聽C的勸說就搬到了村委會住。但是村委會沒有網(wǎng)絡, 為了工作和生活方便他想通上網(wǎng)絡。由于K認識縣里移動的老總, 直接打電話讓他們派人過來安裝, 但是后來卻被裝成了有線電視。后來發(fā)現(xiàn)是鎮(zhèn)里的聯(lián)村干部C搞的鬼, C告訴那些安裝的工人說K書記不是要裝網(wǎng)絡而是要裝有線電視開展黨員教育。這明顯是C想趕K走, 因為安裝網(wǎng)絡的事情K之前也多次跟C講過。駐村之后K發(fā)現(xiàn)村里近幾年的一些小型項目的申請與建設都是村干部與聯(lián)村干部C暗地商量決定, 普通村民都毫不知情。
在村莊層級, 駐村第一書記則要處理與村兩委干部之間的關系。原則上說駐村干部到任后, 所在村的主要工作應該由第一書記承擔。陳亞明 (2008) 認為因為駐村干部所擔任的第一書記又承擔著幫助駐點村擺脫貧困的主要任務。[12]外來派駐的“第一書記”在工作內(nèi)容方面很容易與村干部發(fā)生重疊和沖突。另外需要特別指出的是近些年來, 基層治理結構與村干部的角色已經(jīng)發(fā)生了很大變遷, 與世紀之初稅費改革之前“鄉(xiāng)-村”之間緊張的關系不同, 在目前新農(nóng)村建設以及“精準扶貧”的政策背景之下, 陳鋒 (2015) 認為大量的惠農(nóng)、富農(nóng)資源和項目源源不斷地投入到農(nóng)村之中, 在基層形成了一種新型的“分利秩序”。[13]村干部的角色也隨之發(fā)生了改變, 正如龔春明 (2015) 所述村干部一方面承擔了越來越多的日常性工作, 工資待遇卻遠遠低于政府公務員;另一方面, 村干部的謀利空間開始擴大, 所以他們逐步轉(zhuǎn)變成為善于在政府和農(nóng)民面前不斷變換臉譜, 并善于利用職務之便和體制漏洞實現(xiàn)自身利益, [14]甚至正如王海娟 (2016) 研究發(fā)現(xiàn)的那樣, 在有的地方出現(xiàn)了村干部對于村莊“私人治理”[15]的情況。
案例5:L來到J縣李村做第一書記之后, 村干部不僅不配合工作還想方設法想把他趕走。村干部給L在村委會準備了一個小屋, 但是里面什么都沒有, 灰塵遍地還有很多蜘蛛網(wǎng)。經(jīng)過幾天的整理和打掃終于收拾干凈了, 但是趁L周末回家的時候村干部又把他屋內(nèi)的所有東西都搬了出來, 村干部對L說這是為了給計生委檢查小組騰地方, 為了準備迎接他們的檢查。L很明白, 這不過是一個借口, 根本目的還是想趕他走。L駐村之后的第一件事是想把村里的黨員集中起來開一個會, 想讓村書記通知一下各位黨員。但是村書記卻說“一年都不開一次黨員會了, 組織不起來啊?！倍腋鶕?jù)村民反映, 去年村干部在沒有召開村民代表大會的情況下將作為村莊公共財產(chǎn)的300多畝林地出租給了外地老板。
最后, 需要特別指出的是與稅費改革之前相比, “鄉(xiāng)-村”之間的關系已經(jīng)發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變。在大量資金項目反哺農(nóng)村的過程之中“鄉(xiāng)-村”之間的緊張關系雖然得到了緩解, 但是與此同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間還形成了新的利益共同體, 他們在具體資源分配、項目運行的過程之中利用與上下級之間的信息不對稱以及剩余索取權, 而巧妙地達成了某種程度的“共謀”。比如當問及村內(nèi)扶貧項目與貧困戶有何政策優(yōu)惠的時候, 大多數(shù)村民和貧困戶表示不清楚, 他們認為這些事情是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部說了算。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部與村干部這種“共謀”進一步導致了“鄉(xiāng)-村”關系的閉合, 壟斷了大量的信息和資源, 在這個閉合的結構里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間“共謀”排斥了扶貧“第一書記”對于村莊管理與決策的參與, 甚至很多村干部認為“第一書記”進駐農(nóng)村之后, 對于村內(nèi)事務的監(jiān)督威脅到了他們自身的謀利空間, 這也造成了村干部對于“第一書記”工作的不配合, 甚至百般阻撓。
四、結構性排斥的實踐形態(tài)及其對駐村幫扶制度變遷的影響
由此, 在扶貧場域之中對“第一書記”所形成的結構性排斥主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一, 中央政府對于派出“第一書記”工作進行了目標政策設定, 但是從政策上來看“第一書記”擁有的權力遠遠不足以應對所要承擔的職責和任務。“第一書記”職位設置的權責不匹配嚴重影響到了其扶貧工作的成效。第二, 原單位有限度的資源支持造成了對第一書記工作的束縛。這里需要指出的是如果派出單位是扶貧辦和優(yōu)勢部門, 他們往往有足夠的資金來投入到所幫扶的貧困村之中。但是對于廣大的普通政府部門來說, 一方面單位本身的財力有限, 不能夠提供大量的資金支持;另一方面單位也都有自己本身的職責和任務, 不會因為扶貧工作而影響到單位本身工作的正常開展。所以對于一般單位來講, 雖然容易在科層制內(nèi)部被動員起來參與到脫貧攻堅工作之中, 并派遣相關人員擔任第一書記, 但是這種幫扶是一種有限度的幫扶, 無論是幫扶力度還是可持續(xù)性上都遠遠不夠。第三, 對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來講, 雖然“第一書記”名義上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導, 但是實際情況之下很多駐村干部的職位都高于他們自身, 所以一方面他們不敢直接命令第一書記進行日常工作, 但是另一方面由于每個村莊的發(fā)展都必須要放在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全局統(tǒng)籌進行考慮, 所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體工作安排可能會與第一書記的村莊發(fā)展規(guī)劃相沖突。第四, 對于和村干部之間的關系來講, 一方面“第一書記”平時的工作不可能離開村干部的協(xié)助, 另一方面又因為第一書記的進入而有可能擠壓了村干部的謀利空間, 而遭到村干部的種種排斥。
正如圖1所示, “第一書記”在同以上四個主體互動的過程無形之中形成了兩層排斥關系:第一層排斥主要是由作為委托方的上級政府和派出方的原單位所組成, 上級目標設置權責不匹配與原單位有限資源條件限制束縛了第一書記的日常工作。與革命時代的“工作隊”有著很大的差異, 現(xiàn)在的駐村干部由于沒有了上級賦予巨大權力與充足資源, 也就隨之喪失了強大的動員能力與解決實際問題的能力。第二層排斥可以看作是在鄉(xiāng)村社會這一層級, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部與村干部之間的“共謀”與鄉(xiāng)村關系的閉合而形成的對于扶貧“第一書記”的排斥。
圖1 扶貧“第一書記”與多元主體互動關系圖
這兩層結構限制與排斥關系的形成與擴大將會產(chǎn)生以下具體影響:第一, 使扶貧“第一書記”的工作受到了很大的束縛和限制, “第一書記”手頭沒有任何實際權力, 也不能夠得到原單位的資源支持, 在實際工作之中又處處受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部的制約和排擠, 變得綁手綁腳, 我們在調(diào)研之中就發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”在實際工作方式、工作內(nèi)容的選擇上也只能去做一些諸如“建檔立卡回頭看”、給貧困戶送溫暖以及統(tǒng)計填表等一些“面上”工作, 而實際的脫貧規(guī)劃的設定與扶貧項目的具體執(zhí)行之中卻沒有參與的權力, 不能夠充分發(fā)揮自己的能動性, 駐村干部已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為一個“依附型行動者”。這就會嚴重影響上級設定的脫貧任務, 不能夠真實的帶動老百姓脫貧致富, 甚至于到最后發(fā)展成為數(shù)字脫貧和紙面脫貧。第二, 不僅影響了扶貧“第一書記”工作的效度和限度, 還導致了整個駐村幫扶制度的扭曲。駐村幫扶制度作為一種革命傳統(tǒng)的工作方法得以延續(xù)下來, 這是一種運動式治理的工作機制, 但是目前由于以上兩種排斥關系的影響, 駐村干部產(chǎn)生的影響僅限于科層制內(nèi)部, 而與之前的駐村幫扶制度比較起來發(fā)揮著兩種迥異的治理效果。現(xiàn)在的駐村干部不僅不能夠動員廣大人民群眾, 而這項制度本身也越來越形式化。從以上分析我們可以看出, 其實并不是駐村干部隊伍本身素質(zhì)發(fā)生了改變, 也不是廣大扶貧干部沒有帶領百姓致富的想法和動力, 而是在國家治理與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的情況之下所形成的對于扶貧第一書記的雙層限制與排斥。在這樣的結構排斥與限制之下, 扶貧干部沒有大顯身手的機會和可能, 只能協(xié)調(diào)好同各級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部之間的關系, 喪失了能動性, 駐村幫扶制度的效果隨之也越來越差。于是李昌金 (2015) 認為干部駐農(nóng)村的工作方式已經(jīng)過時, 甚至對這項工作機制本身產(chǎn)生了質(zhì)疑。[16]第三, 導致了國家對鄉(xiāng)村治理權力的弱化, 當下鄉(xiāng)村治理能力的弱化不僅僅表現(xiàn)在村干部角色的轉(zhuǎn)變以及作為村民自治組織村委會的懸浮, 也同時表現(xiàn)在外部力量對于鄉(xiāng)村滲透和控制能力的不足。在被作為國家權力化身的“駐村干部”不能直接滲透進入鄉(xiāng)村社會的時候, 與此同時國家的相關政策在基層的執(zhí)行也會發(fā)生偏差。大量的資源和項目輸入農(nóng)村, 但是卻遭遇了基層利益聯(lián)盟的消解, 形成了“分利秩序”, 農(nóng)民最終享受不到應有的政策優(yōu)惠, 惠農(nóng)富農(nóng)政策的實施效果大打折扣。
五、結論與政策建議
本文是以J縣開展的“第一書記”進行扶貧工作的調(diào)查資料為基礎, 詳細分析了在扶貧場域之中駐村“第一書記”與上級政府、派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村干部多元主體之間復雜的互動關系。分析結果表明, “第一書記”工作開展, 一方面受到了上級目標設置權責不匹配與原單位有限資源的條件限制, 第一書記承擔了大量的扶貧任務與鄉(xiāng)村日常工作但是卻沒有應用的制度保障與持續(xù)的資源支持;另一方面遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關系的閉合, 扶貧第一書記被排斥在這個封閉鄉(xiāng)村關系結構之外, 不能夠有效參與到鄉(xiāng)村治理活動之中。以上兩種結構性的限制與排斥關系一方面使上級下派扶貧“第一書記”很難完成政府要求的相關任務, 使精準扶貧工作受到了影響;另一方面也導致了駐村幫扶制度的扭曲, 使駐村幫扶工作不能發(fā)揮應有的作用, 變得越來越形式化。鑒于上述研究結論, 我們提出以下幾點政策建議:
第一, 國家相關部門在下派駐村干部之時, 應該根據(jù)其工作性質(zhì)難易程度與任務量大小賦予下派干部相應的權力。比如駐村干部在項目申請、資金使用以及資源調(diào)配方面可以結合村莊實際情況進行適當干預與調(diào)整, 使其更加符合村情民情, 而不是僅僅作為上級政策的傳達者, 進行政策移植與被動執(zhí)行。做到駐村干部權力責任相匹配, 激發(fā)其駐村工作的動力。
第二, 對于不同性質(zhì)的貧困村有針對性地派出幫扶人員。比如貴州總結的經(jīng)驗是“科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”。在進行駐村幫扶干部下派的時候考慮把村莊的特征與單位的性質(zhì)、下派人員的業(yè)務能力相結合, 做到駐村幫扶干部的精準下派、精準對接。
第三, 選派單位應選派能力強、能夠解決實際問題、有責任心的人員。派出單位提拔干部, 要優(yōu)先從到村任第一書記的后備干部中選拔。單位在派出相關人員到駐村幫扶之后, 要真心關懷和愛護他們, 為他們創(chuàng)造良好的工作和生活條件。利用好單位內(nèi)外的資源, 為派出人員提供持續(xù)的智力、資源、項目資金支持, 充分發(fā)揮單位的“后盾”作用。
第四, 駐村干部要處理好同當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部之間的關系。一方面, 在處理村莊具體問題與事務的時候要利用好當?shù)馗刹康谋就列躁P系與資源, 更好地開展扶貧幫扶工作;另一方面, 打破“鄉(xiāng)-村”之間閉合的關系結構, 加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力的制約與對村干部的監(jiān)督, 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部聯(lián)合起來把駐村干部排斥在鄉(xiāng)村治理的結構之外, 使駐村干部能夠充分參與到鄉(xiāng)村管理之中, 發(fā)揮他們的主動性和能動性, 真正帶領廣大貧困戶脫貧致富。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江西財經(jīng)大學學報2017年03期
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