摘要：城鎮(zhèn)化給我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部廣大農(nóng)村創(chuàng)造了巨大利好,但同時(shí)也帶來(lái)了一系列不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。其中,村干部的"小官巨腐"問(wèn)題正越來(lái)越引起社會(huì)的高度關(guān)注。受城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村管理體制變化、農(nóng)村工作格局變化、村務(wù)管理機(jī)制變化等多重因素影響,當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗問(wèn)題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì),且治理難度較大。這就要求我們必須從加大依法懲治力度、擴(kuò)大和深化基層民主、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任、構(gòu)建新型村務(wù)管理體系等多個(gè)角度,構(gòu)建符合城鎮(zhèn)化要求的農(nóng)村反腐倡廉體系,對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部"村官"腐敗問(wèn)題進(jìn)行綜合治理。

城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問(wèn)題和主要方面。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,大量農(nóng)村公共資源進(jìn)入市場(chǎng)并迅速升值變現(xiàn),給城鄉(xiāng)結(jié)合部的廣大農(nóng)村帶來(lái)了巨大的利好。但由于受農(nóng)村民主發(fā)展不充分,集體經(jīng)濟(jì)管理制度改革尚未跟上,農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)不力等多重因素影響,當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗問(wèn)題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì),有些已經(jīng)到了觸目驚心的地步。因此,深刻把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中 “村官”腐敗現(xiàn)象及其根源,尋求既著眼當(dāng)前、又關(guān)照長(zhǎng)遠(yuǎn)的治本之策,無(wú)論在理論意義還是現(xiàn)實(shí)意義上都是一個(gè)重大而緊迫的課題。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗現(xiàn)象的主要特點(diǎn)

城鎮(zhèn)化是以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚過(guò)程, 也是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代城市文明的演進(jìn)過(guò)程。在這一過(guò)程中,許多現(xiàn)代工業(yè)項(xiàng)目向城市近郊轉(zhuǎn)移,大量的城市生活區(qū)向城鄉(xiāng)結(jié)合部拓展,農(nóng)村的土地、礦產(chǎn)等資源價(jià)格大幅度提高,村組集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大,加之國(guó)家大量政策性補(bǔ)助向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移,一定程度上給村干部提供了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì),使城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件不僅數(shù)量急增而且涉案金額越來(lái)越大、窩案越來(lái)越多。

一是腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)。人們總是習(xí)慣把村干部腐敗與吃吃喝喝、小占小拿聯(lián)系在一起,很難從法律層面的腐敗犯罪來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。但在城鎮(zhèn)化的急劇發(fā)展過(guò)程中,城鄉(xiāng)結(jié)合部往往會(huì)因政府的規(guī)劃,或某一大企業(yè)入駐而“暴富”,從而使村干部權(quán)力在“我的地盤我做主”中迅速放大。從近年來(lái)查處的案件看,一個(gè)地方的城鎮(zhèn)化速度越快、力度越大,村干部利用當(dāng)?shù)刭Y源尋租現(xiàn)象就可能會(huì)“水漲船高”,村干部腐敗現(xiàn)象呈同步上升趨勢(shì)。據(jù)2013年7月13日的《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道,南京市檢察機(jī)關(guān)自2009年至2012年查辦的村干部腐敗案件就有50多起。其中,七成以上都是村干部在協(xié)助政府征地拆遷和工程建設(shè)中,利用城鄉(xiāng)結(jié)合部的地域、 土地等資源優(yōu)勢(shì),向開(kāi)發(fā)商索取賄賂或貪污補(bǔ)償款、 工程款等走上犯罪道路的。據(jù)2015年6月5日的 《錢江晚報(bào)》報(bào)道,杭州市在2010年至2014年查處的全市基層干部違紀(jì)違法案件中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處干部違紀(jì)違法案件263件,農(nóng)村社區(qū)干部違紀(jì)違法案件735件,后者是前者的2.79倍。據(jù)2015年5月21日的《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道,該報(bào)記者瞿芃對(duì)2015年4月以來(lái)江西、廣東、福建、山東等地通報(bào)的一批案例分析后發(fā)現(xiàn),在64起案例涉及的87人中,村“兩委”的主要成員多達(dá)65人,占涉案人員的75%,而且大部分發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)條件較好的行政村。

二是貪腐手段隱蔽且花樣翻新。城鎮(zhèn)化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)項(xiàng)目都離不開(kāi)村干部的參與和支持,但“小權(quán)力,大尋租”問(wèn)題也似乎隨之而來(lái)。一些村干部要么以守為攻,放大手中權(quán)力設(shè)租尋租,要么把持資源,瞅準(zhǔn)機(jī)會(huì)雁過(guò)拔毛,使本應(yīng)成為城鎮(zhèn)化推動(dòng)者和實(shí)施者的村干部演變成了坐地生財(cái)?shù)摹安俦P手”,且手段和方式不斷翻新。近年來(lái)查處的城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件中,有的村干部利用掌管集體財(cái)務(wù)的機(jī)會(huì)大肆挪用公款用于臨時(shí)還貸、注冊(cè)驗(yàn)資等個(gè)人經(jīng)營(yíng)性活動(dòng); 有的打著承包合同約定“所有征地款項(xiàng)均歸承包方所有”等旗號(hào),直接通過(guò)轉(zhuǎn)賬方式伙同他人侵吞集體財(cái)產(chǎn); 有的在協(xié)助征地拆遷工作中欺上瞞下,以各種名義虛報(bào)冒領(lǐng)政府補(bǔ)償補(bǔ)助款; 有的利用集體資產(chǎn)處置和工程發(fā)包機(jī)會(huì),通過(guò)暗箱操作收受巨額回扣和賄賂; 有的私設(shè)“賬外賬”或小金庫(kù),任意侵占、截留、私分或揮霍村集體財(cái)物; 等等。河南省廉政理論研究中心對(duì)近年來(lái)30起城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案分析發(fā)現(xiàn),目前的村干部腐敗案件主要集中在征地拆遷、土地出租、集體資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域,實(shí)施手段有貪污、受賄、騙取、私分、套取、 挪用等6種之多,僅征地拆遷方面就有“私占存儲(chǔ)” “虛報(bào)征占”“張冠李戴”“賄上瞞下”“證假提成”等多種貪腐方式。

三是集體“抱團(tuán)腐敗”現(xiàn)象突出?！氨F(tuán)腐敗” 實(shí)質(zhì)上是一種集體腐敗現(xiàn)象,實(shí)踐中多以“窩案” “串案”等形式出現(xiàn)。其主要特點(diǎn)是: 一人提議,多人附和; 一人貪腐,多人效仿。近年來(lái),隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,大量征地拆遷幾乎使城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村“一夜暴富”,但巨額的拆遷補(bǔ)償、升值的集體資產(chǎn)又成了一些基層管理者眼中的“唐僧肉”。 對(duì)2015年以來(lái)查辦的“村官”腐敗案件稍作分析后不難看出,這些腐敗“村官”大多抱著盲目攀比、法不責(zé)眾、“不拿白不拿,拿了也白拿,他拿我也拿”等心理。有的村“兩委”班子成員甚至沆瀣一氣,利益均沾,以致出現(xiàn)以“窩案”“串案”為特征的“塌方式腐敗”。據(jù)2014年8月19日《南方都市報(bào)》報(bào)道, 廣東省廣州市白云區(qū)明星村黨的支部委員會(huì)原書(shū)記梁錫全、東華村村民委員會(huì)原主任周本財(cái)、漢塘村村民委員會(huì)原主任李瑞陶( 在逃) 、高增村村民委員會(huì)原主任戴敏智利用職務(wù)便利,共收受某物流公司賄賂1600萬(wàn)元,自己侵吞一部分后又與其他村干部私分,形成了橫跨4村、有29名村干部參與的集體腐敗“窩案”“串案”,被媒體稱之為“碉堡式腐敗”。 另?yè)?jù)2013年8月17日的《齊魯晚報(bào)》報(bào)道,素有溫州“小黃浦”之稱的浙江省永嘉縣新橋村原來(lái)的10名村干部,利用職務(wù)之便與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司合謀,利用上級(jí)撥給該村的用地和安置房建設(shè)指標(biāo),對(duì)價(jià)值18億元的316套安置房以成本價(jià)瓜分,成為新中國(guó)成立以來(lái)村干集體貪污款項(xiàng)數(shù)量最大的案件。

三是涉案金額觸目驚心。城鎮(zhèn)化使各種資源不斷向城鄉(xiāng)結(jié)合部下沉,也使城鄉(xiāng)結(jié)合部土地等資源價(jià)值激增。當(dāng)大量的征地費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程建設(shè)項(xiàng)目資金等涌向城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村時(shí),無(wú)形之中給這些“縣官不如現(xiàn)管”的村干部們帶來(lái)了很多腐敗的機(jī)會(huì)。村干部的一個(gè)簽字或者一聲招呼,就有可能輕而易舉地把公共財(cái)產(chǎn)挪作他用或化公為私, 獲得難以想象的巨大利益,使城鄉(xiāng)結(jié)合部“小官巨腐”成為社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。以最尋常的征地拆遷為例,一些村干部往往利用監(jiān)管制度不給力、村務(wù)公開(kāi)不到位等“漏洞”,以村干部的小小權(quán)力,就能撬動(dòng)集體土地這一大“金缽”,最終把集體土地異化為個(gè)人的囊中之物。據(jù)統(tǒng)計(jì),自2013年以來(lái),全國(guó)各地被查處的村干部違紀(jì)違法案件多達(dá)171起。其中,涉案金額超過(guò)千萬(wàn)元的案件就有12起,涉案總金額高達(dá)22億元,到了讓人觸目驚心的地步。據(jù)2015年6月9日的《法制晚報(bào)》報(bào)道,西安市雁塔區(qū)丈八街道東灘社區(qū)主任于凡在其社區(qū)130余畝生活依托地聯(lián)建開(kāi)發(fā)中,利用職務(wù)之便向開(kāi)發(fā)商索要好處費(fèi)5000萬(wàn)元,并以高價(jià)承攬低價(jià)轉(zhuǎn)包方式獲取非法利益,涉案金額共計(jì)1.2億元,成為西安市近年來(lái)查辦數(shù)額最大的一起基層干部腐敗案件。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗的誘發(fā)因素

村干部并非真正意義上的“官”,既不屬于我國(guó)國(guó)家公務(wù)員體系范疇,也不掌握具有法理剛性的行政權(quán)力。那么,小小“村官”何以成為巨貪? 城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗態(tài)勢(shì)何以如此之烈? 這里面除了個(gè)別人自身素質(zhì)不高、法制觀念淡漠等主觀因素,以及城鄉(xiāng)結(jié)合部非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)等客觀條件影響之外,城鎮(zhèn)化帶來(lái)的翻天覆地變化,一定程度上從不同領(lǐng)域、不同側(cè)面“誘發(fā)”了“村官”腐敗問(wèn)題。

一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的政治和社會(huì)變遷使村干部監(jiān)督工作有些弱化。自上而下的監(jiān)督是最直接有效的監(jiān)督,對(duì)村干部最直接有效的監(jiān)督是鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)。 在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村之間的關(guān)系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系比較明顯,村級(jí)組織擔(dān)負(fù)著大量協(xié)助地方政府工作的準(zhǔn)行政職能,鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)既對(duì)村干部選任有很大決定權(quán),還賦予了村干部一定的準(zhǔn)行政權(quán)力。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅理所當(dāng)然地要對(duì)村干部實(shí)施監(jiān)督,其監(jiān)督力度確實(shí)也比較大,但在村民自治條件下,鄉(xiāng)與村之間的上下級(jí)隸屬關(guān)系日益淡化,鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)對(duì)村級(jí)的監(jiān)督也隨之被弱化。特別是隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部的“撤村改居”,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失了合法性依據(jù),本來(lái)已被淡化了的政權(quán)內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系,將全面轉(zhuǎn)化為國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。這種關(guān)系上的轉(zhuǎn)變,在帶來(lái)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)對(duì)村干部監(jiān)督能力下降的同時(shí),也在一定程度上給村干部腐敗釋放了空間。同時(shí),鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在征用和流轉(zhuǎn)土地或完成拆遷和改造任務(wù)時(shí),如果得不到村干部的積極主動(dòng)配合,很多工作就難以展開(kāi)。這種潛在的村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“逆保護(hù)”關(guān)系,無(wú)疑會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部腐敗持容忍和放縱的態(tài)度。除此之外,城鎮(zhèn)化也使城鄉(xiāng)結(jié)合部由原來(lái)農(nóng)村的熟人社會(huì)向城市的陌生人社會(huì)過(guò)渡,村民的利益關(guān)系也開(kāi)始逐步變得更加多元化、復(fù)雜化,以致不少村民對(duì)集體利益表現(xiàn)得漠不關(guān)心。在這種情況下,議事機(jī)構(gòu)很難通過(guò)召開(kāi)會(huì)議等形式進(jìn)行議事監(jiān)督,村民自治組織內(nèi)部的監(jiān)督自然會(huì)大打折扣。

二是農(nóng)村工作格局的變化給村干部腐敗創(chuàng)造了一定的機(jī)會(huì)。目前,我國(guó)村級(jí)組織管理的基本架構(gòu)是只有幾個(gè)人的“兩委”組織,同時(shí)扮演著集體土地出讓者、農(nóng)民利益代表者,以及各種資產(chǎn)管理者等多重角色。這種架構(gòu),在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)?；蚬ぷ靼l(fā)生急劇變化時(shí),很容易因權(quán)力過(guò)分集中而使村干部以權(quán)謀私。一方面,由于我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制,在當(dāng)前村民自治發(fā)展還不夠充分, 老百姓沒(méi)有更多話語(yǔ)權(quán)的情況下,村干部在行使土地處分權(quán)上享有舉足輕重的權(quán)力。這無(wú)疑給一些村干部利用土地“尋租”提供了可能,一些開(kāi)發(fā)商為了以低廉的價(jià)格征到土地,往往會(huì)不惜重金買通村干部。另一方面,村干部雖然沒(méi)有審批、決定征地拆遷補(bǔ)償?shù)臋?quán)力,多數(shù)時(shí)候只是負(fù)責(zé)遞交申領(lǐng)材料等,但這一看似沒(méi)有多大“油水”的權(quán)力,恰恰成了個(gè)別村干部“發(fā)家致富”的捷徑,極少數(shù)村干部甚至不惜偽造、虛報(bào)信息大肆套取補(bǔ)償資金。此外,征地補(bǔ)償款、國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金的發(fā)放,本該由具有決策權(quán)的鄉(xiāng)一級(jí)政府直接對(duì)農(nóng)民發(fā)放,但一些地方因害怕與農(nóng)民直接接觸引發(fā)矛盾,就把這些資金的發(fā)放直接交給村干部辦理。盡管這些資金發(fā)放村干部?jī)H僅起到的是“二傳手”作用,但在這一領(lǐng)域監(jiān)管缺位的情況下,資金發(fā)放過(guò)程將成為村干部貪腐的 “主陣地”,村干部瞞天過(guò)海、直接侵吞征地拆遷補(bǔ)償款的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

三是村務(wù)管理制度滯后留下了村干部腐敗的制度“空隙”。城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程。 在這一過(guò)程中,村務(wù)管理體制、村干部監(jiān)督機(jī)制必須與不斷變化發(fā)展的形勢(shì)相適應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中民主選舉發(fā)育不充分、村務(wù)公開(kāi)落實(shí)不到位、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革措施不配套,依然是掣肘村民民主自治的重要因素。 一方面,城鎮(zhèn)化過(guò)程中的征地拆遷等村務(wù)管理中的重大事務(wù),按照2010年《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期召開(kāi)村務(wù)會(huì)議,重大事項(xiàng)由村民集體討論決定,而且要定期公開(kāi)村務(wù)之規(guī)定,本應(yīng)交由村民集體討論并且實(shí)施公開(kāi),但總有一些村干部無(wú)視這些規(guī)定,習(xí)慣于大權(quán)獨(dú)攬、一個(gè)人說(shuō)了算。事前不聽(tīng)取村民意見(jiàn),事中不告知村民信息,事后不公布處理結(jié)果,以“暗箱操作”打開(kāi)謀取私利之門。另一方面,城鎮(zhèn)化過(guò)程中大批土地征用和補(bǔ)償資金涌向農(nóng)村,使城鄉(xiāng)結(jié)合部集體和個(gè)人經(jīng)濟(jì)大有盆滿缽滿之勢(shì)。城鄉(xiāng)結(jié)合部一些村的村級(jí)財(cái)務(wù)管理本來(lái)就不規(guī)范,“審批撥付一人辦,會(huì)計(jì)出納一人干”的現(xiàn)象大量存在。當(dāng)這些巨額資金交由僅有三五個(gè)人又缺乏大額資金管理經(jīng)驗(yàn)的村級(jí)組織管理,一個(gè)小小 “村官”動(dòng)輒就能動(dòng)用成百萬(wàn)上千萬(wàn)的資金時(shí),集體款項(xiàng)和農(nóng)民補(bǔ)償被貪占挪用的風(fēng)險(xiǎn)就大大增加,城鄉(xiāng)結(jié)合部“小官巨貪”問(wèn)題大多由此而起。

四是現(xiàn)行反腐制度法規(guī)對(duì)治理村干部腐敗存在很多模糊之處。在現(xiàn)行的國(guó)家行政體制框架中,村級(jí)組織不是國(guó)家的一級(jí)政權(quán)組織形式,也沒(méi)有任何法定的行政管理職權(quán)。村干部的職務(wù)行為,只能是在村民自治的基本框架下,協(xié)助鄉(xiāng)一級(jí)政府處理部分日常行政管理事務(wù)。這種體制性規(guī)定,使現(xiàn)行反腐法律體系和制度框架對(duì)村干部腐敗既無(wú)可奈何, 也無(wú)能為力。從行為主體上看,村干部畢竟不是肩負(fù)法定行政職能的國(guó)家干部,只是在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí),才具有法律意義上的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”性質(zhì),才具備貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等犯罪的主體要件。否則,其犯罪就只能按職務(wù)侵占和公司、企業(yè)人員受賄等非國(guó)家工作人員的罪名處罰,法律的威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從案件管轄來(lái)看,現(xiàn)行法律對(duì)村干部腐敗問(wèn)題的查處, 分屬于不同的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。當(dāng)村干部在協(xié)助人民政府從事行政管理過(guò)程中出現(xiàn)腐敗行為時(shí),才能定性為貪污、受賄和挪用公款等犯罪,并由人民檢察院負(fù)責(zé)管轄; 而在管理村民自治事務(wù)的過(guò)程中,利用職權(quán)侵占集體財(cái)物、挪用集體資金的,則以“職務(wù)侵占罪、挪用資金罪”論處,并由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。這種村民自治事務(wù)與“公務(wù)”交織在一起,往往使管轄權(quán)變得比較模糊,實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)“兩不管”的狀態(tài)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部“村官”腐敗治理的對(duì)策思考

在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件下,城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部既是黨和政府在農(nóng)村的形象代表,也是城鎮(zhèn)化的重要組織者、參與者和推動(dòng)者,更是廣大村民的利益代表和“主心骨”。這一群體腐敗,不僅嚴(yán)重破壞黨和政府在人民群眾心目中的形象,降低政府的執(zhí)行力和公信力,而且干擾黨和國(guó)家城鎮(zhèn)化政策的貫徹落實(shí),阻撓城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程,吞噬著城鎮(zhèn)化帶來(lái)的發(fā)展紅利。因此,必須高度重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村干部腐敗問(wèn)題,并針對(duì)其中存在的多重根源,采取多管齊下、有的放矢等系列舉措,以全面深化改革的精神,對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗實(shí)施綜合治理。

一是繼續(xù)把擴(kuò)大和深化基層民主作為根本措施。建立在利益關(guān)心和知情基礎(chǔ)上的監(jiān)督才是最有動(dòng)力和實(shí)效的監(jiān)督。所以,應(yīng)繼續(xù)把擴(kuò)大基層民主作為遏制村官腐敗的根本性措施。最為重要的就是,要充分利用城鄉(xiāng)結(jié)合部村民民主參與意識(shí)強(qiáng)、民主氛圍比較濃等優(yōu)勢(shì),大膽推進(jìn)基層民主創(chuàng)新。要針對(duì)亦城亦鄉(xiāng)選民成分復(fù)雜,以及金錢“賄選”、暴力“脅選”、家族“霸選”等突出問(wèn)題,鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)要在不刻意定調(diào)子、設(shè)框框的前提下,加強(qiáng)對(duì)候選人品行等方面的嚴(yán)格審查,對(duì)選舉過(guò)程實(shí)施最嚴(yán)格的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,及時(shí)查處和糾正選舉過(guò)程中的不當(dāng)程序。對(duì) “賄選”“脅選”“霸選”等行為實(shí)施最嚴(yán)厲的處罰, 真正把村干部選舉作為遏制村干部腐敗的第一關(guān)口。在重視投票選舉的同時(shí),還要堅(jiān)決反對(duì)把基層民主簡(jiǎn)單化、庸俗化,把改革創(chuàng)新重點(diǎn)放在投票選舉之外和投票選舉之后。所謂選舉之外,就是要探索將民主的軌道由村民委員會(huì)延伸進(jìn)村黨的支部委員會(huì)的大門。可參照鄭州市首創(chuàng)的“擬推薦的村黨支部書(shū)記人選,先參加村委會(huì)的選舉,獲得群眾承認(rèn)以后,再推薦為黨支部書(shū)記人選; 如果選不上村委會(huì)主任,就不再推薦為黨支部書(shū)記人選”的“兩票制”,讓村民不但有權(quán)選擇村委會(huì)主任,還有權(quán)決定村黨支部的人選; 所謂選舉之后,就是嘗試推行村干部述職述廉和民主評(píng)議制度,即每年年終由全村所有黨員和村民代表聽(tīng)取村干部述職,隨后再對(duì)一年來(lái)“村官”的表現(xiàn)無(wú)記名評(píng)定,對(duì)“村官”的不當(dāng)行為進(jìn)行質(zhì)詢,必要時(shí)還可以啟動(dòng)罷免程序,使村民有權(quán)讓有腐敗嫌疑的村干部“下課”,解決當(dāng)前村民民主權(quán)利 “一次性”問(wèn)題。

二是全面落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”。在我國(guó)村民自治發(fā)展還不夠完善,村官腐敗治理還要依賴體制內(nèi)推動(dòng)的情況下,落實(shí)好縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任,是遏制村干部腐敗的戰(zhàn)略性舉措。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部一些部門借口“村民自治、村事民管”而放棄或弱化村官腐敗治理,以及村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)施“逆保護(hù)”等問(wèn)題,縣級(jí)黨委要把村干部腐敗治理作為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任之一,領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)級(jí)黨委政府落實(shí)好村一級(jí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的主體責(zé)任,指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記履行好鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)的第一責(zé)任,并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄范圍內(nèi)的村干部廉潔程度作為上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)年度工作考核的內(nèi)容。增強(qiáng)他們監(jiān)督村干部的壓力,促使其主動(dòng)加大對(duì)村干部的監(jiān)督力度。根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗案件易發(fā)多發(fā)、情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額巨大的特點(diǎn),進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè),確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部專職專用, 能夠把精力集中于懲治和預(yù)防村干部腐敗上; 支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委獨(dú)立行使辦案職權(quán),對(duì)腐敗問(wèn)題勇于“亮劍”,既查處黨員干部的違紀(jì)違法案件,又解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問(wèn)題。同時(shí),全面落實(shí)在縣鄉(xiāng)兩級(jí)建立由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭的巡察制度,通過(guò)巡察發(fā)現(xiàn)村干部腐敗問(wèn)題線索,及時(shí)督促和責(zé)成有關(guān)部門限期處理。

三是構(gòu)建符合城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展特征的村務(wù)管理機(jī)制。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村工作繁重、矛盾突出等特征,著力改革現(xiàn)有村務(wù)管理機(jī)制, 加強(qiáng)對(duì)村干部準(zhǔn)行政行為的監(jiān)督和約束,消除村干部腐敗的機(jī)會(huì)和漏洞。首先,鄉(xiāng)一級(jí)要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力的行使。要壓縮鄉(xiāng)一級(jí)向村干部授權(quán)空間, 嚴(yán)禁把本該自己下鄉(xiāng)處理的政務(wù)委托給村干部辦理,對(duì)確實(shí)需要村干部協(xié)助行使的行政權(quán)力,必須制定出嚴(yán)密規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,最大限度地縮小在村級(jí)環(huán)節(jié)的可裁量空間,確保村干部手中的權(quán)力在規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。其次,要把村務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi) “做真”“做深”“做實(shí)”。針對(duì)土地征遷、招投標(biāo)和工程建設(shè)等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,要通過(guò)建立完善的信息公開(kāi)披露制度,嚴(yán)格信息公開(kāi)程序、內(nèi)容、范圍和時(shí)限,確保各環(huán)節(jié)信息真實(shí)、公開(kāi)和透明; 規(guī)范和創(chuàng)新公開(kāi)的內(nèi)容和形式,對(duì)征地拆遷、賠付補(bǔ)償、項(xiàng)目投資情況,以及各類經(jīng)費(fèi)收支,公共財(cái)產(chǎn)的管理、使用和處置情況,通過(guò)上會(huì)、上墻和上網(wǎng)的方式向全體村民公開(kāi),確保村務(wù)、財(cái)務(wù)的透明化、公開(kāi)化。此外,針對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)城鄉(xiāng)結(jié)合部村級(jí)財(cái)富和資產(chǎn)激增,現(xiàn)有村級(jí)財(cái)務(wù)管理人手不夠、力不從心的狀況,在尊重村民自治這一合法性基礎(chǔ),不影響村委會(huì)自我監(jiān)督、 自我管理的情況下,探索實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管,村賬鄉(xiāng)核”的“錢賬雙代理”制度,通過(guò)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、完善內(nèi)控制度,強(qiáng)化銀行賬戶管理等措施,使城鄉(xiāng)結(jié)合部的資金、資產(chǎn)和資源管理更趨規(guī)范,減少惡意侵占的可能性。

四是以法治手段加大城鄉(xiāng)結(jié)合部村干部腐敗治理力度。黨的十八屆四中全會(huì)提出要大力推進(jìn)基層治理法治化,并對(duì)如何增強(qiáng)農(nóng)村干部的法治觀念以及如何加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)等都提出了具體的要求,從而為破解村級(jí)反腐難題指明了方向。針對(duì)當(dāng)前村干部腐敗治理方面的掣肘因素,一方面,圍繞當(dāng)前村干部腐敗案件主體特殊、管轄機(jī)關(guān)有別的實(shí)際,要發(fā)揮好縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察部門在反腐敗斗爭(zhēng)中的組織協(xié)調(diào)功能,既要嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事,嚴(yán)肅查處農(nóng)村黨員干部嚴(yán)重違紀(jì)案件,又要及時(shí)將涉嫌違法犯罪的案件移交給司法機(jī)關(guān),并積極協(xié)調(diào)公安、檢察和法院等部門及時(shí)進(jìn)行“偵”“訴”“判”,形成依法治理村干部腐敗的法治合力; 司法機(jī)關(guān)要高度關(guān)注當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部“村干部腐敗高發(fā)”“小官巨貪”等問(wèn)題, 通過(guò)在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)立檢察室、流動(dòng)法庭等方式,使反腐敗的司法觸角向城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村延伸,實(shí)施懲治和預(yù)防腐敗有針對(duì)性地司法提前介入。另一方面,針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部一些村干部權(quán)力邊界不明、法治意識(shí)不強(qiáng),在利益面前“無(wú)知者無(wú)畏”等情況,把農(nóng)村貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神放在更加突出位置,研究出臺(tái)加強(qiáng)村干部法治教育的長(zhǎng)效機(jī)制,使村干部學(xué)法、遵法和守法逐漸形成習(xí)慣,從根本上糾正村組干部錯(cuò)誤的權(quán)力觀。最重要的一點(diǎn),就是要針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益關(guān)系發(fā)生變化、各項(xiàng)補(bǔ)償惠民政策紛至而來(lái)、對(duì)法律法規(guī)本來(lái)就了解不夠的農(nóng)民對(duì)國(guó)家這些政策很難理解到位的實(shí)際, 加強(qiáng)村民的法治教育,拓寬村民監(jiān)督、檢舉揭發(fā)村干部腐敗行為的渠道,引導(dǎo)村民學(xué)會(huì)行使自己的民主權(quán)利,敢于拿起黨紀(jì)國(guó)法的武器,維護(hù)個(gè)人和集體的合法權(quán)益,敢于和村干部腐敗行為作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學(xué)刊2015年08期

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