【摘要】立足于民法典編纂背景下分析農(nóng)地私法體系的邏輯自洽性，需要從“價(jià)值內(nèi)核”與“規(guī)范體系”兩個(gè)層面展開(kāi)。就“價(jià)值內(nèi)核”而言，需要通過(guò)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸和集體成員權(quán)制度的完善以促進(jìn)公平價(jià)值的落實(shí)。就“規(guī)范體系”而言，重點(diǎn)是通過(guò)完善集體土地所有權(quán)主體規(guī)范、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范以及設(shè)計(jì)集體成員權(quán)制度來(lái)推動(dòng)農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系化。由此依托于公平價(jià)值的落實(shí)，逐步構(gòu)建起普惠型農(nóng)地私法體系；依托于農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的完善，逐步構(gòu)建起科學(xué)型農(nóng)地私法體系。

【關(guān)鍵詞】民法典，私法體系，公平原則，集體土地所有權(quán)，集體成員權(quán)

“近代以降，體系化一直被視為科學(xué)和理性之標(biāo)志，在多個(gè)知識(shí)領(lǐng)域彰顯其重要價(jià)值，其對(duì)于知識(shí)的掌握和利用發(fā)揮著特殊功能?！鞭r(nóng)地私法體系既是由各種反映農(nóng)地權(quán)利主體利益的價(jià)值支撐起的法治結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是由眾多調(diào)整農(nóng)地法律關(guān)系的規(guī)范構(gòu)建起的法制結(jié)構(gòu)。當(dāng)前正緊張開(kāi)展中的民法典編纂，既是塑造協(xié)調(diào)的民事價(jià)值格局的法治建構(gòu)工作，同時(shí)也是搭建科學(xué)的民事規(guī)范體系的法制建構(gòu)工作。因此立足于民法典編纂背景下分析農(nóng)地私法體系的邏輯自洽性，必須統(tǒng)籌從“價(jià)值內(nèi)核”和“規(guī)范體系”兩個(gè)層面展開(kāi)，探索農(nóng)地私法體系在未來(lái)民法典框架下的價(jià)值定位和規(guī)范布局。

一、農(nóng)地私法體系邏輯自洽性面臨的典型困境分析

（一）民法公平價(jià)值落實(shí)程度不足

由于較長(zhǎng)時(shí)期受累于單一公有制經(jīng)營(yíng)模式產(chǎn)生的沉重包袱，在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”確立后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速走上了“分”的快車(chē)道。在此時(shí)期后，受益于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的巨大改革紅利，保障和促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)制的發(fā)展逐步成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的主題，并且也逐步成為農(nóng)地私法體系建構(gòu)的主題。從農(nóng)地權(quán)利層面回顧不難發(fā)現(xiàn)，在“兩權(quán)分離”政策背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，而集體土地所有權(quán)權(quán)能的殘缺使之日漸衰落。作為農(nóng)村最大的財(cái)富，土地權(quán)利層面的這一宏觀現(xiàn)象折射到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域的結(jié)果是，絕大多數(shù)集體成員的經(jīng)濟(jì)生活獲得較大改善，但是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的壯大始終發(fā)展緩慢甚至停滯。堅(jiān)持集體所有權(quán)，面臨著缺乏法制體系下的完備財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能支撐的窘境。

毫無(wú)疑問(wèn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展較落后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低下的歷史時(shí)期，對(duì)效率價(jià)值的突出有助于扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困難狀態(tài)。在這一歷史時(shí)期需要施行更為靈活、機(jī)動(dòng)、激勵(lì)性的農(nóng)地政策，“以增強(qiáng)農(nóng)民信心，激勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，進(jìn)而鼓勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)土地的保護(hù)性投入、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展?！钡窃凇皟蓹?quán)分離”的政策背景下，我國(guó)對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)地按戶中人數(shù)分配，且貫徹“增人不增地，減人不減地”政策。這使得承包經(jīng)營(yíng)地分配后的靜態(tài)格局與農(nóng)村人口的動(dòng)態(tài)變化無(wú)法形成良性策應(yīng)，由此逐步形成了承包經(jīng)營(yíng)地分配不公的嚴(yán)峻事實(shí)。而在法律層面單方面強(qiáng)調(diào)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化，最終會(huì)將承包經(jīng)營(yíng)地分配不公轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的財(cái)富獲取不公?！啊蕛?yōu)先，兼顧公平’的政策精神的確促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，但也在農(nóng)村社會(huì)引發(fā)了不少問(wèn)題，其中最突出的問(wèn)題就是人地矛盾加劇?！比说孛艿暮诵膬?nèi)容是：土地承包經(jīng)營(yíng)制使得有土地和有較多土地耕種的農(nóng)村集體成員收獲了充足的物質(zhì)財(cái)富，而在集體經(jīng)濟(jì)整體衰落的趨勢(shì)下，無(wú)地或少地的農(nóng)村集體成員卻未能共享改革紅利。

因此在“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度格局下，農(nóng)地私法體系未能恰當(dāng)把握集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，其過(guò)度張揚(yáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而相對(duì)抑制集體土地所有權(quán)甚至抽空重要權(quán)能，表面和局部觀之是較大限度激發(fā)了集體土地的利用效率，即彰顯了農(nóng)地私法體系中的效率價(jià)值，但卻同時(shí)面臨著公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度不足的難解困境。

（二）物權(quán)主體規(guī)范體系結(jié)構(gòu)疏離

就農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范而言，現(xiàn)行《民法通則》主要擬定了第74條和第27條。其中第74條規(guī)定了勞動(dòng)群眾集體的集體土地所有權(quán)人身份，第27條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的民事主體身份。與之相比，現(xiàn)行《物權(quán)法》中的農(nóng)地主體規(guī)范則豐富許多?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定了農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)人身份，第125條為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人規(guī)范，第152條為宅基地使用權(quán)人規(guī)范，第156條為地役權(quán)人規(guī)范。從規(guī)范分析的角度考察， 當(dāng)下農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范在進(jìn)行體系化時(shí)，存在如下問(wèn)題：

 1.集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置不當(dāng)且功能弱化

首先，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”狀態(tài)。在我國(guó)民法體系中，集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份模糊不清。所謂基本民事主體身份，通常分為自然人、法人和非法人組織。此處以“基本”進(jìn)行限定，主要是為了與具體民事主體身份相區(qū)分。比如某股份有限公司的基本民事主體身份為法人，其具體民事主體身份根據(jù)其所處具體民事法律關(guān)系的性質(zhì)不同，可能是物權(quán)人、債權(quán)人、債務(wù)人、股東等等。依據(jù)民事主體制度的法律邏輯可知，基本民事主體身份應(yīng)是民事主體制度的基礎(chǔ)位面，具體民事主體身份屬于民事主體制度的頂層位面。一般而言基本民事主體身份應(yīng)當(dāng)屬于民法總則的內(nèi)容，具體民事主體身份屬于民事單行法的內(nèi)容，且具體民事主體身份制度的構(gòu)建須以基本民事主體身份制度的存在為基礎(chǔ)。然而考察我國(guó)現(xiàn)行具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》可知，其中并無(wú)任何規(guī)范對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份進(jìn)行明確。2017年3月15日通過(guò)的《中華人們共和國(guó)民法總則》（簡(jiǎn)稱《民法總則》，下同）對(duì)此似乎有所突破，其第96條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。”另第99條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睋?jù)此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一部分被劃入到“特別法人”范疇中。盡管該稿并未對(duì)“特別法人”進(jìn)行明確釋義，但依據(jù)文義解釋和體系解釋可知，特別法人在本質(zhì)上屬于法人。既如此在《民法總則》中，一部分集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)為法人，故其存在須滿足該法第58條第二款之規(guī)定，即“法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)。法人成立的具體條件和程序, 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”但在當(dāng)下中國(guó)，除去極少數(shù)現(xiàn)代化程度高的集體經(jīng)濟(jì)組織外，通常難以達(dá)成法人存在的基本要件，或者農(nóng)民集體根本不去也無(wú)必要申請(qǐng)成為法人組織，其主體地位如何確立，立法豈能置之度外？《民法總則》將集體經(jīng)濟(jì)組織納入“特別法人”范疇的做法如解釋為是針對(duì)符合法人要件的集體，則其在法律規(guī)則上亦純屬多此一舉，任何組織體凡符合法人要件的均可申請(qǐng)成立。事實(shí)上，《民法總則》對(duì)此依然存在著脫離中國(guó)農(nóng)村普遍現(xiàn)實(shí)且避重就輕的弊病。當(dāng)前時(shí)期，不具有法人身份或不具備法人資格的村集體經(jīng)濟(jì)組織占絕大多數(shù)，其基本民事主體身份在編纂民法典時(shí)依然是模糊的。更值得思考的還有，《民法通則》第74條和《物權(quán)法》第59條從一開(kāi)始就沒(méi)有這一模糊表述，徑直賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體身份。結(jié)合上述對(duì)基本民事主體身份和具體民事主體身份的區(qū)分及其在民事主體制度中所處的不同位面可知，現(xiàn)行法存在著如下法律邏輯缺陷：在尚未明確集體經(jīng)濟(jì)組織基本的民事主體身份（符合法人成立要件的除外）的現(xiàn)實(shí)背景下，卻試圖賦予集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的具體民事主體身份，由此導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”狀態(tài)。

其次，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范存在邏輯體系錯(cuò)位。任何具備民法總則性質(zhì)的規(guī)范性文件，皆應(yīng)具備“總綱性”屬性。這一屬性決定了能夠被納入民法總則性質(zhì)的規(guī)范性文件的規(guī)則內(nèi)容，必然屬于民事基本制度內(nèi)容，比如民事主體制度、法律行為制度、時(shí)效制度等等。但具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》第74條規(guī)定勞動(dòng)群眾集體為集體土地所有權(quán)主體，這一設(shè)置將本應(yīng)屬于物權(quán)法的具體權(quán)利主體囊括其中，表明現(xiàn)行法對(duì)集體土地所有權(quán)主體規(guī)范在法制體系設(shè)置上，存在規(guī)范體系錯(cuò)位的弊端。

最后，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范之功能弱化。因集體土地集體所有制典型地反映了我國(guó)社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)公有制基本內(nèi)容，故在各個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策和法律規(guī)范中得到充分的維護(hù)。作為權(quán)利核心要素之一的農(nóng)民集體，曾在一段歷史時(shí)期獲得了至高的權(quán)利主體地位。但伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，特別是隨著“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”入憲，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一改以往農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低迷頹勢(shì)，極大釋放了農(nóng)村土地的財(cái)富潛力，故土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸成為主導(dǎo)農(nóng)地法律制度的新“寵兒”。與之相較，集體土地所有權(quán)則不斷向邊緣化位移?！啊畠蓹?quán)’分離的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律確認(rèn)，不是為了保證集體土地所有權(quán)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的平衡發(fā)展，而是希冀通過(guò)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建設(shè)使農(nóng)村土地的利用效率達(dá)到一個(gè)個(gè)新的高峰。” “集體土地所有權(quán)制度在法律規(guī)范層面淪為堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的一個(gè)符號(hào)，沒(méi)有發(fā)揮作為一切財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的所有權(quán)的制度功能?！?/p>

與集體土地所有權(quán)邊緣化趨勢(shì)相伴隨，集體土地所有權(quán)主體亦逐步陷于“虛化”境地。其表現(xiàn)為當(dāng)前有關(guān)集體土地所有權(quán)的規(guī)范零散迷亂，從筆者多年田野調(diào)查的總體情況來(lái)看，超過(guò)70%的受訪者反映其所在村的集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有獨(dú)立于村委會(huì)，其中，多數(shù)省份的受訪地區(qū)都沒(méi)有成立專門(mén)的集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會(huì)代行“三資”所有者職能。村委會(huì)兼有眾多社會(huì)職能，在法律規(guī)制和實(shí)踐中均“缺乏獨(dú)立性，沒(méi)有清晰的法律人格”，常常使得村委會(huì)這一基層群眾自治組織僭越主體位置。集體土地所有權(quán)“空置”還表現(xiàn)為伴隨自身收益權(quán)能的衰敗，集體土地所有權(quán)主體能夠主張的權(quán)利內(nèi)容愈發(fā)受限制。在這一背景下，集體土地所有權(quán)主體通常只是對(duì)集體土地進(jìn)行“弱行政”性的有名無(wú)實(shí)的管理。而且因?yàn)楸种胺€(wěn)定為先”的“三農(nóng)”管理理念，農(nóng)村集體土地整體偏向靜止?fàn)顟B(tài)。故在日常一種穩(wěn)定的集體土地格局下，集體土地所有權(quán)主體的存在感微乎其微。

就現(xiàn)狀而言，伴隨著前述意義的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”確立與壯大，《民法通則》無(wú)力扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)衰落的頹勢(shì)，自然也無(wú)法給予集體土地所有權(quán)主體以更多的規(guī)范支持，其結(jié)果是絕大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無(wú)力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，2010年在農(nóng)業(yè)部課題組進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)計(jì)的59.3萬(wàn)個(gè)村中，無(wú)收益和收益5萬(wàn)元以下的村比例高達(dá)81.4%，其中有53%的村無(wú)經(jīng)營(yíng)收益，28.4%的村經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下。從筆者在2010年之后連續(xù)5年的田野實(shí)證調(diào)查表明，這一現(xiàn)狀并未得以有效改良?！段餀?quán)法》作為我國(guó)財(cái)產(chǎn)基本法，雖然構(gòu)建起了較為完善與細(xì)化的集體土地所有權(quán)制度，但是在已經(jīng)形成的“兩權(quán)分離”穩(wěn)定格局下，特別是為了更加徹底釋放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)富潛力，實(shí)踐中村集體經(jīng)濟(jì)組織只能“分”而無(wú)力“統(tǒng)”，《物權(quán)法》亦無(wú)法有根本的實(shí)質(zhì)性作為。集體土地所有權(quán)主體規(guī)范不應(yīng)只是給予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體這一“名號(hào)”，而且還應(yīng)當(dāng)給予其完善的所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容，這是集體土地所有權(quán)主體規(guī)范應(yīng)當(dāng)具備的功能，也是任何性質(zhì)的土地權(quán)利的題中必有之意。由于現(xiàn)行法未能明確肯定集體土地收益權(quán)能的存在，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的地位被虛化，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范的功能被弱化。

綜上分析可知，由于《民法通則》沒(méi)有明確集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”現(xiàn)狀；由于本不應(yīng)該存在于具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》中之第74條，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于錯(cuò)位現(xiàn)狀；由于集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的剝離，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于功能弱化現(xiàn)狀。這三方面現(xiàn)狀共同導(dǎo)致我國(guó)集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于設(shè)置不當(dāng)且功能弱化的境地，前兩方面反映出集體土地所有權(quán)主體規(guī)范存在法制體系設(shè)置上邏輯自洽性障礙，后一方面屬于集體土地所有權(quán)主體規(guī)范在法制內(nèi)容規(guī)則上邏輯自洽性障礙。

 2.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范界定混亂、錯(cuò)位及其體系性邏輯割裂

第一，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范界定混亂?！睹穹倓t》第55條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶?！薄睹穹ㄍ▌t》第27條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶?！绷碓摲ǖ?0條規(guī)定：“公民依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有集體使用的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”同時(shí)該法第15條又規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！薄段餀?quán)法》中針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，并未明確為集體經(jīng)濟(jì)組織中的“成員”或“農(nóng)戶”。顯而易見(jiàn)，現(xiàn)行法針對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的界定多元而散亂。有時(shí)規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，有時(shí)規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，有時(shí)又統(tǒng)稱為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，立法者的思維猶疑或自相矛盾可見(jiàn)一斑。

第二，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范亦有錯(cuò)位現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本屬于集體土地用益物權(quán)種類之一，圍繞這一權(quán)利擬定的全部規(guī)范應(yīng)該系統(tǒng)設(shè)置于《物權(quán)法》的用益物權(quán)編中，包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范。然而《民法總則》第55條、《民法通則》第27條和第80條卻使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范被設(shè)置于具有民法總則性質(zhì)的基本法律中，這亦屬規(guī)范設(shè)置錯(cuò)位。故如前所述，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范在法制內(nèi)容和法制體系上同樣存在邏輯自洽性障礙。

第三，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在主體規(guī)范體系中存在邏輯割裂。由于農(nóng)地?fù)?dān)保物權(quán)的設(shè)立，或者受到農(nóng)地本身性質(zhì)的限制，或者受到法律政策的規(guī)制，目前以農(nóng)地為客體的擔(dān)保物權(quán)類型極其有限。故我國(guó)農(nóng)地物權(quán)主要是指集體土地所有權(quán)和集體土地用益物權(quán)。其中集體土地所有權(quán)制度主要規(guī)定于《物權(quán)法》第二編，集體土地用益物權(quán)制度主要規(guī)定于《物權(quán)法》第三編。考察《物權(quán)法》編纂的體例邏輯，其一方面遵循了“提取公因式”邏輯思路，另一方面遵循了“權(quán)能分化”邏輯思路。提取公因式的邏輯思路反映為《物權(quán)法》“總分”式體例結(jié)構(gòu)，其中第一編名稱為“總則”，主要內(nèi)容是規(guī)定物權(quán)法中的普適性基本規(guī)則；其后各編依次為所有權(quán)編、用益物權(quán)編、擔(dān)保物權(quán)編和占有，各編內(nèi)容主要是規(guī)定物權(quán)法的具體子內(nèi)容。而權(quán)能分化思路主要反映在“不同物權(quán)權(quán)利內(nèi)容”的編排關(guān)系方面，即所有權(quán)編、用益物權(quán)編和擔(dān)保物權(quán)編在進(jìn)行法典體例構(gòu)造時(shí)所呈現(xiàn)出的“權(quán)能分化”關(guān)系：所有權(quán)是基礎(chǔ)物權(quán)，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)系所有權(quán)權(quán)能分化的成果。

由此發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地物權(quán)系以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)權(quán)能分化而進(jìn)一步構(gòu)建起集體土地用益物權(quán)體系。貫穿其中的核心線索，即是集體土地所有權(quán)和集體土地用益物權(quán)之間的權(quán)能分化關(guān)系?！段餀?quán)法》作為權(quán)利法，其必然要以物權(quán)為關(guān)注重點(diǎn)。而《物權(quán)法》選擇權(quán)能分化關(guān)系為核心線索貫穿法典編纂，不僅能夠盡量避免物權(quán)種類掛一漏萬(wàn)，能夠契合不同物權(quán)之間的邏輯關(guān)系，而且還有助于突出《物權(quán)法》作為物之權(quán)利法的屬性特征。但是站在這一層面來(lái)考察《物權(quán)法》中的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范會(huì)發(fā)現(xiàn)，此體例安排事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的割裂，即《物權(quán)法》中的集體土地所有權(quán)主體規(guī)范與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范的邏輯聯(lián)系隱而不彰。如果說(shuō)集體土地所有權(quán)與集體土地用益物權(quán)之間尚存在“權(quán)能分化”關(guān)系，那集體土地所有權(quán)主體規(guī)范與用益物權(quán)之承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范之間究竟是何種關(guān)系？其權(quán)能實(shí)現(xiàn)了何種分化和彈力？現(xiàn)行《物權(quán)法》并未擬制構(gòu)建出兩種規(guī)范之間的邏輯聯(lián)系，導(dǎo)致《物權(quán)法》中的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系實(shí)際處于割裂現(xiàn)狀，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等主體規(guī)范分別孤立存在于所有權(quán)編和用益物權(quán)編中，兩者之間既沒(méi)有專門(mén)性規(guī)范來(lái)進(jìn)行邏輯勾連，同時(shí)亦無(wú)規(guī)范來(lái)進(jìn)行邏輯關(guān)系推斷。上述疑問(wèn)可一言以蔽之：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)人與集體土地所有權(quán)人之間存在著何種關(guān)系以及此種關(guān)系如何規(guī)制彰顯，殊值立法深思與檢討。

二、民法公平價(jià)值在農(nóng)地私法體系中的落實(shí)路徑

（一）以集體土地收益權(quán)能回歸夯實(shí)公平價(jià)值落實(shí)的宏觀基礎(chǔ)

由于我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地私法體系面臨著公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度不足困境，反映在現(xiàn)實(shí)生活中即是農(nóng)地資源財(cái)富價(jià)值配置不公。換言之，雖然依賴于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠保障大多數(shù)集體成員的長(zhǎng)足發(fā)展，但是卻無(wú)法扭轉(zhuǎn)集體內(nèi)無(wú)地和少地成員收益不濟(jì)的局面。要改變這一現(xiàn)狀，從最近一組較大規(guī)模的鄉(xiāng)村調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，可選方案之一是傾向于縮短承包地再分配的期限。但是，理性觀之，這與我國(guó)穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)制的基本農(nóng)業(yè)政策乃至物權(quán)法定又有著相當(dāng)?shù)臎_突。

在農(nóng)村財(cái)產(chǎn)集體公有制制度下，通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來(lái)積累集體共同財(cái)富，依托于集體共同體的信任基礎(chǔ)以及集體成員間的情感紐帶，借助于明文性的鄉(xiāng)村規(guī)約和法律規(guī)定而將集體共同財(cái)富在集體成員中進(jìn)行調(diào)劑，如此以“借有余而補(bǔ)不足”。此種制度設(shè)計(jì)的優(yōu)越性在于，其一方面鼓勵(lì)絕大多數(shù)集體成員積極創(chuàng)造個(gè)人財(cái)富，同時(shí)另一方面又有效扶持少數(shù)集體成員改善生存困境，而這一制度功能的充分發(fā)揮有賴于集體經(jīng)濟(jì)自身的壯大。如果集體經(jīng)濟(jì)本身弱小，則其在保障集體成員共同發(fā)展方面舉力頗微，這也正是我國(guó)“兩權(quán)分離”政策下面臨的突出問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，民法公平價(jià)值在我國(guó)農(nóng)地制度中始終難以切實(shí)落實(shí)。由此推之，問(wèn)題的解決方案應(yīng)在于探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法制路徑。

目前，國(guó)家層面正在積極進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革研究，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。籍此，集體土地所有權(quán)與壯大集體經(jīng)濟(jì)直接掛鉤，并在國(guó)家重大政策層面獲得充分認(rèn)可。集體土地是集體最重要的財(cái)富來(lái)源，集體土地所有權(quán)是集體最重要的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，要壯大集體經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)集體土地所有權(quán)。需要考量的是，集體土地所有權(quán)本來(lái)即是我國(guó)一直以來(lái)長(zhǎng)期堅(jiān)持的社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)所有制的基本內(nèi)容，然其為何在“兩權(quán)分離”政策下對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用會(huì)存在動(dòng)力不足？換言之，當(dāng)下以集體土地所有權(quán)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)桎梏是什么？筆者認(rèn)為，從法律層面特別是從物權(quán)法層面而言，存在的首要障礙是“集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的缺失”。

集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)，從財(cái)富增值角度而言，一定時(shí)期內(nèi)占有增值潛力最低，收益增值潛力略高，使用增值潛力更高，處分增值潛力最大。但是由于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)制度，農(nóng)地使用方式受到嚴(yán)格限制。集體所有的土地從使用形式上主要被劃分為農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地、集體公益用地和后備機(jī)動(dòng)地，其中農(nóng)業(yè)用地主要由家庭承包經(jīng)營(yíng)，承包收益由家庭獨(dú)享，集體建設(shè)用地中相當(dāng)部分作為宅基地作為農(nóng)村住房保障，少量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往受制于經(jīng)營(yíng)能力限制而利用效率不足，至于集體公益用地和后備機(jī)動(dòng)地則主要用于發(fā)展集體公益事業(yè)和土地資源儲(chǔ)備。據(jù)此可知，集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能在實(shí)際生活中整體而言增值不足。此外對(duì)于增值潛力最大的集體土地處分權(quán)能，由于我國(guó)歷來(lái)對(duì)集體土地管控嚴(yán)格，集體土地自由流轉(zhuǎn)程度低下，且受土地征收制度的規(guī)制，現(xiàn)實(shí)生活中集體土地處分權(quán)能運(yùn)用空間狹窄。如此一來(lái)，集體土地所有權(quán)中處分權(quán)能的增值潛力對(duì)于集體而言也不足。而且從集體的可持續(xù)性發(fā)展而言，土地處分乃是對(duì)未來(lái)土地財(cái)富的當(dāng)下變現(xiàn)，依賴于這一途徑來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于少數(shù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，集體成員非農(nóng)收入充裕的集體而言或許無(wú)足輕重。但是對(duì)于更多的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平發(fā)展不足，集體成員非農(nóng)收入?yún)T乏的集體而言，則無(wú)異于寅吃卯糧，不利于集體的可持續(xù)性發(fā)展。經(jīng)如此比較，目前集體土地所有權(quán)增值潛力最大且最安全的當(dāng)屬收益權(quán)能。但以《農(nóng)業(yè)稅條例》在2006年1月1日失效為標(biāo)志，村級(jí)集體按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開(kāi)支的“三提”費(fèi)用一并被取消，此政策是以減輕農(nóng)民個(gè)體負(fù)擔(dān)的名義而完整剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了土地法權(quán)制度的根本要求，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為真正意義上的“空殼”，既無(wú)力為惡，也無(wú)力為善，政策實(shí)施的后果是把“嬰兒和洗澡水一起倒掉”了，集體土地所有權(quán)收益權(quán)能被極大削弱，其財(cái)產(chǎn)屬性被抑制到似乎可以完全忽視的境地。由此，集體組織借助集體土地所有權(quán)獲得財(cái)富收益的能力急劇萎縮，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力亦受到較大限制。而這正是以集體土地所有權(quán)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)桎梏。

解除上述現(xiàn)實(shí)桎梏的關(guān)鍵，在于推進(jìn)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸性賦予。依托于集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸，方可逐步夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上給予集體保障集體成員共同發(fā)展以更加現(xiàn)實(shí)而有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為民法公平價(jià)值在農(nóng)地制度中的落實(shí)奠定宏觀基礎(chǔ)。

（二）以集體成員權(quán)制度的完善塑造公平價(jià)值落實(shí)的微觀機(jī)制

促進(jìn)民法公平價(jià)值在農(nóng)地私法體系中落實(shí)，僅著眼于壯大集體經(jīng)濟(jì)單一層面還不夠，其至少存在著如下兩方面的疑問(wèn)需要澄清：一是如何保障集體土地所有權(quán)收益權(quán)能實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)性，二是如何保障集體經(jīng)濟(jì)壯大成果在集體成員間分配的妥當(dāng)性。

就第一個(gè)方面而言，其需要解答的問(wèn)題是：在我國(guó)《物權(quán)法》已初步構(gòu)建起用益物權(quán)體系的前提下，集體土地所有權(quán)在實(shí)現(xiàn)其收益權(quán)能時(shí)，如何把握所有權(quán)主體與用益物權(quán)主體之間的利益平衡？集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，必然意味著集體土地上用益物權(quán)人利益的過(guò)渡。從法治精神出發(fā)，任何利益的過(guò)渡首先都應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)定的依據(jù)，其次應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦颉?duì)于權(quán)利依據(jù)毋庸置疑，集體土地所有權(quán)本身即是權(quán)利依據(jù)。但是對(duì)于正當(dāng)程序，究竟應(yīng)當(dāng)如何塑造？筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)界定所謂正當(dāng)程序中“正當(dāng)”之含義。在農(nóng)村集體組織內(nèi)部，正當(dāng)?shù)暮诵囊x應(yīng)當(dāng)是“集體成員意志的平等自由表達(dá)”。我國(guó)《憲法》對(duì)于農(nóng)村集體的政治經(jīng)濟(jì)生活，采取的是“基層群眾自治”政策?；鶎尤罕娮灾我?，對(duì)于集體性事務(wù)應(yīng)當(dāng)集體決策。集體決策意味著每一個(gè)集體成員只要有意思表達(dá)能力，皆可平等自由地表達(dá)意志，最終的集體意志應(yīng)當(dāng)是全體成員意志磨合后的成果。因此集體土地上用益權(quán)人的利益向集體轉(zhuǎn)移時(shí)，其應(yīng)當(dāng)遵循的程序應(yīng)當(dāng)是由全體集體成員平等自由表達(dá)意志后，經(jīng)磨合而達(dá)成的合意成果。當(dāng)然出于對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)的考量，法律可以有所介入而明確擬制某些硬性規(guī)定。但法律的基本取向應(yīng)當(dāng)是盡可能賦予集體成員自主決策來(lái)塑造“利益過(guò)渡程序”。集體成員權(quán)作為一種私權(quán)利，其內(nèi)部構(gòu)成中既包含實(shí)體性的獲益權(quán)，還包括程序性的參與權(quán)。其中程序性的參與權(quán)如《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定的五項(xiàng)集體事務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定。這一規(guī)范提供的啟示在于，集體組織成員依據(jù)集體成員權(quán)能夠塑造起符合本集體共同利益的“利益過(guò)渡程序”，一方面集體所有權(quán)收益權(quán)能行使的根本目的是為了維護(hù)集體的共同利益，由集體成員行使成員權(quán)以塑造“利益過(guò)渡程序”與此根本目標(biāo)相契合；另一方面由集體成員行使成員權(quán)來(lái)塑造“利益過(guò)渡程序”，能夠保證利益過(guò)渡符合集體成員的全體意志，以保障過(guò)渡程序的正當(dāng)性。因此由集體成員行使成員權(quán)，共同塑造集體土地上用益物權(quán)人利益向集體過(guò)渡的程序，能夠最大限度防止集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的濫用。

就第二個(gè)方面考察，其需要解答的問(wèn)題是：在集體經(jīng)濟(jì)壯大后，如何確保利益分享的妥當(dāng)性。要促進(jìn)民法公平原則在農(nóng)地制度中的落實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的壯大不是最終目的，在集體成員間調(diào)劑余缺，帶動(dòng)集體成員共同發(fā)展才是硬道理。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)壯大之后，如何合理地將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在集體成員間進(jìn)行配置，以促進(jìn)集體成員的共同發(fā)展便成為民法公平價(jià)值能否真正被落實(shí)的論證落腳點(diǎn)。就這一點(diǎn)而言，從農(nóng)地私法角度看，依然有依賴于集體成員權(quán)制度的完整構(gòu)建。但凡屬利益分配問(wèn)題，仍應(yīng)依循法治精神，既要有獲益的權(quán)利依據(jù)，也要有利益分配的正當(dāng)程序。就獲益的權(quán)利依據(jù)而言，集體成員權(quán)本身即是權(quán)利依據(jù)。集體成員權(quán)中的實(shí)體性獲益權(quán)賦予集體成員分配集體利益的資格，且這一資格在法律層面是完全平等的，但具化到實(shí)際生活中，并非每一個(gè)集體成員權(quán)都必須得到實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閷?duì)集體經(jīng)濟(jì)壯大成果的分配，并非采納平均主義的形式公平，而應(yīng)從實(shí)質(zhì)正義出發(fā)，保障分配結(jié)果的實(shí)質(zhì)公平。那么，實(shí)質(zhì)公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)又是什么？筆者以為，其仍為“集體成員意志的平等自由表達(dá)”。擴(kuò)言之，集體成員意志在分配過(guò)程中是否獲得平等自由表達(dá)，亦是衡量集體經(jīng)濟(jì)壯大成果分配是否符合實(shí)質(zhì)公平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)系上文分析內(nèi)容，“集體成員意志的平等自由表達(dá)”的私法形式，應(yīng)當(dāng)是集體成員權(quán)的充分行使。通過(guò)充分行使集體成員權(quán)，塑造集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果分配之正當(dāng)程序。

要保障集體土地所有權(quán)收益權(quán)能實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)性，保障集體經(jīng)濟(jì)壯大的成果在集體成員間分配的妥當(dāng)性，貫穿的核心線索都應(yīng)是集體成員權(quán)的落實(shí)。

總之，促進(jìn)民法公平價(jià)值在農(nóng)地私法體系中實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)當(dāng)壯大集體經(jīng)濟(jì)，以夯實(shí)制度“落實(shí)”之宏觀基礎(chǔ)；其次需要構(gòu)建完善的集體成員權(quán)制度，以提供制度“落實(shí)”之微觀機(jī)制。就民法公平價(jià)值落實(shí)、壯大集體經(jīng)濟(jì)和完善集體成員權(quán)制度三者關(guān)系而言，民法公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)是終極目標(biāo)，壯大集體經(jīng)濟(jì)是主要推力，完善集體成員權(quán)制度則是鉚緊全局的基本鈕扣。

三、農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范制度體系整合設(shè)想釋明

立足于民法典編纂背景，農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范制度體系整合的路徑，主要涵蓋如下三列。

（一）重置集體土地所有權(quán)主體規(guī)范并以收益權(quán)能回歸強(qiáng)化其功能

要構(gòu)建完善的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系，必須明確作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份。首先作為法律擬制主體和集體成員集合體，其不可能被歸入自然人范疇；其次考慮到現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村復(fù)雜之實(shí)際，將其全部甚至重點(diǎn)納入法人范疇增加了其獲得民事主體身份的難度，不利于絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織享有的私權(quán)利實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)?；诖丝剂?，筆者以為，將現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織納入非法人組織范疇較為合適。首先從概念對(duì)內(nèi)容的反映程度上看，非法人組織較能恰當(dāng)反映集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)容特征，其能夠同時(shí)呈現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與自然人和法人之間的差異。其次通常認(rèn)為非法人組織雖不完全具備法人要件，但仍屬于法律擬制組織體，賦予這類組織體以民事主體資格既是對(duì)其存在價(jià)值的肯認(rèn)，亦是為了保障其順利參與民事活動(dòng)。將集體經(jīng)濟(jì)組織界定為非法人組織既是對(duì)其存在價(jià)值的肯定，同時(shí)方便其行使民事權(quán)利并實(shí)施民事行為。當(dāng)初制定《民法通則》時(shí)并未建立起完善的非法人組織主體制度，當(dāng)前《民法總則》中已構(gòu)建起相對(duì)完善的非法人組織制度。在此基礎(chǔ)上，宜明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法人組織的民事主體身份。由此再擬定集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)主體規(guī)范，才不至于使其處于“懸浮”狀態(tài)，且整個(gè)農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系也因而獲得了根本性基礎(chǔ)。另外，從農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系設(shè)置角度而言，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范應(yīng)當(dāng)設(shè)置于《物權(quán)法》的所有權(quán)編中，而不是設(shè)置于《民法總則》中。其理由已如上文所述，此無(wú)須贅言。

還應(yīng)注意到，以往過(guò)度倚重“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制”的做法，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的衰落，使其在不斷邊緣化的過(guò)程中逐步演化為“弱行政”性權(quán)利。特別是在取消農(nóng)業(yè)稅后，因收益權(quán)能被剝奪導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性退化到了極其淡薄的境地。加之我國(guó)長(zhǎng)期施行穩(wěn)定為先的農(nóng)村土地政策，其中最為活躍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到轉(zhuǎn)讓、調(diào)整以及承包期限的規(guī)制，整體偏靜止；而宅基地使用權(quán)在制度設(shè)計(jì)主旨上即首先為了支撐農(nóng)村住房基本保障，在農(nóng)村社保體系尚未完善建立之前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)亦基本維持靜態(tài)；此外，地役權(quán)本身只是為了方便既有承包地或宅基地的利用，地役權(quán)法律關(guān)系通常存在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)人之間，與集體土地所有權(quán)人發(fā)生交集的概率很低?？梢?jiàn)，一旦農(nóng)村集體內(nèi)的土地被充分設(shè)置用益物權(quán)后，一定時(shí)期內(nèi)基本上處于靜閉狀態(tài)。在此態(tài)勢(shì)下，集體土地所有權(quán)中的占有權(quán)能和使用權(quán)能已基本實(shí)現(xiàn)完畢，其處分權(quán)能受我國(guó)集體土地所有制和征地制度的限制而實(shí)現(xiàn)概率明顯偏小?；蛘唠m發(fā)生征地行為，但因征地的國(guó)家行政主導(dǎo)性，集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能在此時(shí)實(shí)現(xiàn)程度十分低下。因而，唯有收益權(quán)能體現(xiàn)出集體土地所有權(quán)主體地位，當(dāng)集體土地所有權(quán)主體正常實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能時(shí)，才能最強(qiáng)烈地在集體成員內(nèi)部突顯其所有權(quán)主體身份。

從當(dāng)前正在探索的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革觀察，其試圖構(gòu)建土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分列的體系結(jié)構(gòu)，改革的主要背景是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”體制能夠釋放的改革紅利近乎枯竭，突破瓶頸的路徑在于充分保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)松綁?？梢?jiàn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的根本目標(biāo)是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體土地資源的優(yōu)化配置，讓集體土地資源向最具增值潛力的平臺(tái)流轉(zhuǎn)，讓集體土地資源盡可能與更具農(nóng)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的經(jīng)營(yíng)主體相結(jié)合。暫且不談農(nóng)地“三權(quán)分置”目標(biāo)在現(xiàn)行制度下可否實(shí)現(xiàn)或如何突破，僅就事論事，顯然這一改革的重點(diǎn)并非集體土地所有權(quán)，亦非集體土地承包權(quán)，而是集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而以往“兩權(quán)分離”改革實(shí)踐已經(jīng)證明，忽視集體土地所有權(quán)停滯現(xiàn)狀而進(jìn)行的任何單邊改革，都無(wú)法獲得持續(xù)最優(yōu)的改革成效。尤其立足于“集體土地所有權(quán)——集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)”關(guān)系角度觀察，僅僅只注重經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革雖可以一定程度促進(jìn)部分集體成員個(gè)人財(cái)富的增值，但忽視集體土地所有權(quán)改革則會(huì)拖累集體經(jīng)濟(jì)的壯大。在當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村，雖然家庭為最基本的社會(huì)單位形式，但是農(nóng)村集體依然是除家庭以外最基本的農(nóng)村社會(huì)單位形式。集體經(jīng)濟(jì)的壯大能夠極大程度突顯集體的集體土地所有權(quán)主體地位，如何壯大集體經(jīng)濟(jì)，也是保障農(nóng)村集體穩(wěn)定發(fā)展和個(gè)體農(nóng)民能否持續(xù)增收的長(zhǎng)遠(yuǎn)主題，而其最根本的方向即是充分挖掘或合理規(guī)范集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而當(dāng)下，立法設(shè)計(jì)的重中之重是還賦集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。

因而，無(wú)論是從我國(guó)集體土地制度歷史發(fā)展角度而言，還是從集體土地所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容角度分析，亦或是從“三權(quán)分置”設(shè)立的宏大改革目標(biāo)推論，要改善集體土地所有權(quán)主體虛化現(xiàn)狀，就必須在《物權(quán)法》中推進(jìn)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸。而從集體土地所有權(quán)主體規(guī)范內(nèi)容擬定角度而言，就是需要在明確集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體的同時(shí)，亦明確集體土地所有權(quán)包含“占有、使用、收益和處分權(quán)能”。例如未來(lái)在完善《物權(quán)法》時(shí)，可以將現(xiàn)行《物權(quán)法》第58條改造為：“法律規(guī)定由集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、科教文衛(wèi)設(shè)施以及其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，依法由本農(nóng)民集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！蓖ㄟ^(guò)推動(dòng)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能回歸《物權(quán)法》，并與集體土地所有權(quán)主體發(fā)生聯(lián)系，由此扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)主體虛化現(xiàn)狀，強(qiáng)化集體土地所有權(quán)主體規(guī)范的功能。

綜上，要改變集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置不當(dāng)且功能弱化的現(xiàn)狀，首先要在對(duì)民法典進(jìn)行最終總分整合時(shí)在總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的非法人組織之民事主體身份，其次將集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置于《物權(quán)法》（修定）的所有權(quán)編章中，最后還應(yīng)在相關(guān)立法中推動(dòng)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能回歸，以扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)主體虛化、規(guī)范功能弱化的現(xiàn)狀，進(jìn)而將政策與法律中“堅(jiān)持集體所有權(quán)”的宣示價(jià)值落到實(shí)處。

（二）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份并向《物權(quán)法》遷移

現(xiàn)行法在界定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體時(shí)，不僅在不同規(guī)范性文件之間存在著不統(tǒng)一弊端，而且在某些規(guī)范性文件內(nèi)不同規(guī)范間也存在交替使用“成員”和“農(nóng)戶”情形。此種規(guī)范現(xiàn)狀引發(fā)了對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體界定上的爭(zhēng)議，究竟是成員抑或是農(nóng)戶？筆者認(rèn)為當(dāng)前在界定家庭承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體時(shí)，應(yīng)該采納成員而摒棄農(nóng)戶。

首先，農(nóng)戶的民事主體地位難以界定。通常情況下，農(nóng)戶與農(nóng)村家庭重疊。即農(nóng)戶為農(nóng)村家庭之名，農(nóng)村家庭為農(nóng)戶之實(shí)。但即使是以家庭成員間法律關(guān)系為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象的婚姻家庭法，其并非以家庭為法律關(guān)系主體，而是以組成家庭的成員為法律關(guān)系主體。雖然在我國(guó)《婚姻法》中存在以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)共同債務(wù)的規(guī)定，但此處應(yīng)理解為以家庭成員的共同財(cái)產(chǎn)清償共同債務(wù)，家庭關(guān)系只是構(gòu)成家庭成員財(cái)產(chǎn)共同共有的基礎(chǔ)法律關(guān)系，作為共同債務(wù)的債務(wù)人的依然是全體家庭成員，而非家庭本身。除婚姻家庭法之外，遍覽我國(guó)民事法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，家庭都不具有法定的民事主體身份。“在現(xiàn)代民法中確立了個(gè)人可以而且應(yīng)當(dāng)是民事法律關(guān)系的主體，他們以自己的名義進(jìn)行民事活動(dòng)，獨(dú)立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，而由自然人的集合所組成的家庭不再被認(rèn)為是民事主體?！奔热绱擞捎谕ǔＧ闆r下家庭為農(nóng)戶之實(shí)，故導(dǎo)致農(nóng)戶的民事主體地位亦難以確立。既然農(nóng)戶的民事主體地位通常難以確立，那么認(rèn)可其為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體殊為費(fèi)解。

其次，以農(nóng)戶為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，不利于人地矛盾的緩解。當(dāng)前實(shí)行“增人不增地，減人不減地”政策。為了維護(hù)集體內(nèi)承包地整體格局的穩(wěn)定狀態(tài)，農(nóng)戶占有的承包地?cái)?shù)量在一定時(shí)期內(nèi)與農(nóng)戶內(nèi)的成員數(shù)量相脫離。這使得農(nóng)戶對(duì)承包地的實(shí)際需求與占有承包地的實(shí)際數(shù)量無(wú)法形成動(dòng)態(tài)呼應(yīng)，即伴隨著農(nóng)戶內(nèi)成員數(shù)量的增減而導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)承包地的實(shí)際需求發(fā)生長(zhǎng)消變化，但農(nóng)戶實(shí)際占有的承包地?cái)?shù)量卻維持靜止?fàn)顟B(tài)。需求的變動(dòng)與占有數(shù)量的靜止，經(jīng)由一段時(shí)期之后容易演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的人地矛盾，即集體內(nèi)承包地的配置滑向不公和效率低下境地。

再次，以農(nóng)戶為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，會(huì)對(duì)戶內(nèi)成員的權(quán)益產(chǎn)生遮蔽效應(yīng)。以婦女權(quán)利保護(hù)為例，戶的權(quán)益遮蔽效應(yīng)更為突出。“婦女所應(yīng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)和地役權(quán)等，因其婚嫁及從夫居而在實(shí)踐中處于有名無(wú)實(shí)甚至是無(wú)名無(wú)實(shí)的狀態(tài)，加之土地確權(quán)登記中的缺位和村集體及村民自治決議制度的選擇性執(zhí)行，其土地權(quán)利被侵害甚至剝奪。為此，立法在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)上應(yīng)取消家戶，去除戶的遮蔽效應(yīng)?！?/p>

最后，承包戶對(duì)家庭內(nèi)弱勢(shì)成員的保障作用并非其存在的依據(jù)。有學(xué)者提出，維持戶的主體地位可以發(fā)揮戶的家庭保障功能，特別是對(duì)戶內(nèi)老弱病殘等弱勢(shì)人員的保障?！斑@些人往往無(wú)法直接與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同。通過(guò)家庭這一親情組織，可以較好地保障無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人以及老人的生活。”但事實(shí)上，真正發(fā)揮家庭保障功能的是家庭內(nèi)被保障人之外的成員，即這一功能實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)是親屬法上的扶持照顧義務(wù)，比如贍養(yǎng)義務(wù)、扶養(yǎng)義務(wù)、夫妻間扶持義務(wù)等。換言之，即使不認(rèn)可戶作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體地位，亦不影響上述義務(wù)的履行。由此可知，對(duì)戶內(nèi)弱勢(shì)人員的保護(hù)源于親屬法上家庭成員間的法定照顧義務(wù)，其與戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體身份并無(wú)直接聯(lián)系。

基于以上考量，不宜選擇戶作為家庭承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體。與之相較應(yīng)當(dāng)將集體組織成員明確為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體：其一，作為自然人，在進(jìn)行民事主體身份認(rèn)證和意志表達(dá)時(shí)簡(jiǎn)單清晰；其二，以集體組織成員為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，可以有效緩和人地矛盾；又次，以集體組織成員為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，有利于集體組織成員利益的明確且實(shí)現(xiàn)。需要說(shuō)明的是，站在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體角度審視集體組織成員和農(nóng)戶，并非反對(duì)家戶的存在及其特殊的制度功能，此不叨述。

通過(guò)上文分析可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范不應(yīng)設(shè)置在《民法總則》中。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身只是一種具體的集體土地用益物權(quán)類型，將其置于《民法總則》這一基礎(chǔ)位面，容易模糊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系。再者當(dāng)前其他集體土地用益物權(quán)既然被設(shè)置于《物權(quán)法》中，那么與他們并列存在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)何以得進(jìn)入民事法律總綱性質(zhì)的《民法總則》中？在承認(rèn)《民法總則》具有統(tǒng)領(lǐng)其他民事單行法的屬性前提下，此種規(guī)范體系安排無(wú)異于承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“高”于其他集體土地上的用益物權(quán)。毫無(wú)疑問(wèn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度應(yīng)該成體系地設(shè)置于《物權(quán)法》之中。而作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素的權(quán)利主體，在進(jìn)行規(guī)范設(shè)置時(shí)也應(yīng)作為《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的子內(nèi)容而存在。基于此，未來(lái)在編纂民法典時(shí)應(yīng)將家庭承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范由《民法總則》遷移至《物權(quán)法》的用益物權(quán)編中。即：完善家庭承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)范，一是應(yīng)將集體成員界定為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，二是其規(guī)范應(yīng)從《民法總則》向《物權(quán)法》用益物權(quán)編章移轉(zhuǎn)。

（三）完善集體成員權(quán)制度以彌合農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的邏輯裂紋

由集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體，面臨著兩個(gè)方面的質(zhì)疑：一是如何實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)，二是如何保障集體土地所有權(quán)的集體成員的利益。由于集體經(jīng)濟(jì)組織屬于擬制主體，其并無(wú)法實(shí)際地實(shí)現(xiàn)其掌握的集體土地所有權(quán)，此時(shí)即需要特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)表達(dá)集體經(jīng)濟(jì)組織的意志，并以此推動(dòng)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員表達(dá)或?qū)崿F(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織意志的依據(jù)是什么？另外，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)人身份，奠定了集體利益保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，但并不能因此忽視對(duì)集體成員個(gè)體利益的維護(hù)。雖《物權(quán)法》通過(guò)設(shè)立較為完善的農(nóng)地用益物權(quán)體系，以協(xié)助集體成員個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，然集體成員享有農(nóng)地用益物權(quán)的依據(jù)仍舊模糊；聯(lián)系我國(guó)法律現(xiàn)實(shí)，還應(yīng)回答集體土地用益物權(quán)通常只能由集體成員享有的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，回答上述拷問(wèn)的關(guān)鍵均在于農(nóng)村集體成員享有的集體成員權(quán)。

“中國(guó)農(nóng)民成員權(quán)是指由中國(guó)法律制度所確認(rèn)的，有農(nóng)民身份者在村社集體關(guān)系中享有主體地位和利益份額的法律資格?！蓖晟萍w成員權(quán)制度最基礎(chǔ)的規(guī)范應(yīng)從《物權(quán)法》第59條第1款的解析著手。

根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，本款規(guī)定直接規(guī)定了集體所有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體，即“本集體成員集體”。然而何為“本集體成員集體”卻不甚清晰，對(duì)此學(xué)界有觀點(diǎn)采“集體成員說(shuō)”，即認(rèn)為“農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是本集體的集體成員”；還有觀點(diǎn)采“復(fù)合主體說(shuō)”，認(rèn)為“集體組織與其全體成員同為集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人，出現(xiàn)了集體所有權(quán)主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)”；還有觀點(diǎn)采“成員集體說(shuō)”，認(rèn)為“‘成員集體’是由‘本集體成員’所組成的‘成員集體’，成員集體是一定的集體范圍的成員個(gè)體的集合”。筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)中以“成員集體說(shuō)”為宜。

“集體成員說(shuō)”將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體認(rèn)定為全體集體成員，本質(zhì)上屬于一種共同共有。但是在我國(guó)《物權(quán)法》上，共同共有必須存在特定的共有基礎(chǔ)關(guān)系，比如家庭成員關(guān)系、合伙關(guān)系等。而農(nóng)村集體是在自然村落的基礎(chǔ)上，經(jīng)由國(guó)家政治管理程序劃分而成的社會(huì)單位形式。目前看來(lái)，經(jīng)國(guó)家政治管理程序而形成的戶籍關(guān)系，才是一定范圍內(nèi)的集體成員構(gòu)成集體的基礎(chǔ)。然經(jīng)國(guó)家政治管理程序形成的戶籍關(guān)系本屬于行政范疇，以其為私法性質(zhì)的共同共有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)，存在著法律邏輯上的解釋障礙。而且共同共有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系下，雖然通常情況不允許共有成員分割共有財(cái)產(chǎn)，但是面臨特別重大的事由，共有成員仍享有共有財(cái)產(chǎn)分割請(qǐng)求權(quán)。如果采“集體成員說(shuō)”，在我國(guó)社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)公有制大原則下，集體成員不可能享有任何共有財(cái)產(chǎn)分割請(qǐng)求權(quán)。不享有任何共有財(cái)產(chǎn)分割請(qǐng)求權(quán)的共同共有，究竟還能否被認(rèn)定為共同共有不無(wú)疑問(wèn)。因此“集體成員說(shuō)”無(wú)法解釋《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。至于“復(fù)合主體說(shuō)”，其也無(wú)法成立。按照物權(quán)法原理，當(dāng)承認(rèn)一物的所有權(quán)下存在不止一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利成員時(shí)，或者為按份共有或者為共同共有。依此理解并聯(lián)系“復(fù)合主體說(shuō)”的觀點(diǎn)，此時(shí)集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由集體組織和全體集體成員共有。集體組織本身由集體成員全體組成，此時(shí)由集體組織和集體全體成員共同享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)殊為費(fèi)解?；蛟S正如采“復(fù)合主體說(shuō)”的學(xué)者承認(rèn)的：“集體組織和全體集體組織成員一起作為集體所有權(quán)的主體，在邏輯上存在著障礙，但是其目的在于解決集體所有權(quán)的主體虛化，其立法本意是正面的，積極的。”因此“復(fù)合主體說(shuō)”也無(wú)法恰當(dāng)解釋《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。事實(shí)上，只有“成員集體說(shuō)”的解釋最為妥善。在“成員集體說(shuō)”觀點(diǎn)下，一方面，成員集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，成員集體對(duì)外統(tǒng)一地享有所有權(quán)；另一方面，集體成員作為成員集體的組成成員，集體成員享有成員權(quán)。農(nóng)民集體成員制度能夠保證堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)集體成員個(gè)人成員權(quán)益的目的。因此《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真實(shí)內(nèi)涵包含兩個(gè)層次的內(nèi)容：在基礎(chǔ)層次內(nèi)容中，賦予成員集體以集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，肯認(rèn)其集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人身份；在上一層次內(nèi)容中，明確成員集體是“本集體成員”的集體，據(jù)此賦予集體成員以集體成員權(quán)。

根據(jù)上述分析，《物權(quán)法》第59條不僅是明確了集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份，而且還明確了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的成員權(quán)人身份。此外，由于集體成員權(quán)是集體成員獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的資格前提，因此對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織、集體成員以及農(nóng)地用益物權(quán)主體（主要指承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)主體）之間的關(guān)系，可以概括為：要堅(jiān)持集體土地集體所有制，就必須堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份；要堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份，就必須賦予集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員以集體成員權(quán)人身份；賦予集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員以集體成員權(quán)人身份的目的之一，即是為了賦予其進(jìn)一步獲得農(nóng)地用益物權(quán)主體身份的資格前提。不難發(fā)現(xiàn)，集體成員權(quán)是構(gòu)建我國(guó)農(nóng)地物權(quán)體系的紐帶，同時(shí)也是彌合農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的紐帶。對(duì)于上文提到的“集體土地所有權(quán)人和集體土地用益物權(quán)人之間存在著何種關(guān)系以及此種關(guān)系如何彰顯”這一疑問(wèn)，在此可予以回應(yīng)：集體土地所有權(quán)人是由具有集體成員權(quán)的集體成員組成的集體經(jīng)濟(jì)組織，集體土地的用益物權(quán)人是集體成員實(shí)現(xiàn)其集體成員權(quán)后身份轉(zhuǎn)換的結(jié)果，此種關(guān)系的彰顯只能且必須依賴于《物權(quán)法》中集體成員權(quán)制度的體系化完善。

概言之，我國(guó)未來(lái)進(jìn)行民法典編纂時(shí)，農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為：在民法典中明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的非法人組織身份規(guī)范，以此奠定農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的基礎(chǔ)；在《物權(quán)法》中規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份規(guī)范，規(guī)定各類集體用益物權(quán)主體規(guī)范，并借助體系完整的集體成員權(quán)規(guī)范進(jìn)行邏輯勾連。

    作者簡(jiǎn)介：陳小君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、博士生導(dǎo)師。

    本文系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“中國(guó)土地法制變革與可持續(xù)發(fā)展研究”(231-X5216166）的階段性研究成果。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地法制科學(xué)》第1卷

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