《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明中提到，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶(hù)的目標(biāo)。這1億人主要指農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

一、農(nóng)民工的特性

農(nóng)民工是具有高度異質(zhì)性的群體，異質(zhì)性的一個(gè)重要緯度是就業(yè)地點(diǎn)的差別。2014全年農(nóng)民工總量27395萬(wàn)人，比上年增加501萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.9%，但農(nóng)民工的就業(yè)地點(diǎn)差別很大。本地農(nóng)民工（在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個(gè)月以上的本地農(nóng)民工）為10574萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.8%，外出農(nóng)民工（年內(nèi)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個(gè)月以上的外出農(nóng)民工）16821萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.3%。

（一）外出農(nóng)民工的就業(yè)地點(diǎn)

根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，2006年，農(nóng)村外出從業(yè)勞動(dòng)力13181萬(wàn)人。外出從業(yè)勞動(dòng)力中，在鄉(xiāng)外縣內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占19.2%，在縣外市（地區(qū)）內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占13.8%，在市（地區(qū)）外省內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占17.7%，去省外從業(yè)的勞動(dòng)力占49.3%。也就是2006年就有將近一半外出勞動(dòng)力離開(kāi)本省去沿海等地打工。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量25278萬(wàn)人，比上年增加1055萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增加528萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%。在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工8390萬(wàn)人，比上年增加772萬(wàn)人，增長(zhǎng)10.1%，占外出農(nóng)民工總量的52.9%；在省外務(wù)工的農(nóng)民工7473萬(wàn)人，比上年減少244萬(wàn)人，下降3.2%，占外出農(nóng)民工總量的47.1%。

（二）本地農(nóng)民工的就業(yè)狀況

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，本地農(nóng)民工9415萬(wàn)人，增加527萬(wàn)人，增長(zhǎng)5.9%。另外有13.2%的外出農(nóng)民工（2094萬(wàn)人）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住。

二、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？

如何樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？可以從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行解答，第一個(gè)個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)是就地就近城鎮(zhèn)化的主體？第二個(gè)問(wèn)題，怎么樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城市化？

（一）誰(shuí)是就地就近城鎮(zhèn)化的主體？

本地就業(yè)的1億多農(nóng)民工中的一部分是就地就近城鎮(zhèn)化的主體；還有一部分本地就業(yè)農(nóng)民工仍將居住在農(nóng)村。通過(guò)推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，加大傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)保護(hù)力度，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。如果新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以農(nóng)民上樓集中居住為主要形式，這種模式可能不一定適合以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)或小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶(hù)，但適合在本地就業(yè)的農(nóng)民工。去年課題組在河南新鄉(xiāng)調(diào)研，新興農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中住的最舒服的是兩口之家，在離家不遠(yuǎn)的地方上班，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，居住在新興農(nóng)村社區(qū)，有相應(yīng)的配套設(shè)施。

就地就近城鎮(zhèn)化進(jìn)程還將包括外出從業(yè)勞動(dòng)力中在鄉(xiāng)外縣內(nèi)（也可能有縣外從業(yè)的）從業(yè)的勞動(dòng)力，2006年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)是占外出農(nóng)民工的19.2%，2011年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是13.2%的外出農(nóng)民工（2094萬(wàn)人）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)（也可能在縣外）但每天回家居住。

（二）如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？

以往談?wù)撪l(xiāng)村的空心化時(shí)，總會(huì)感嘆鄉(xiāng)村留不住年輕人，而更現(xiàn)實(shí)的情況是，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)于現(xiàn)今的農(nóng)村青年同樣缺乏足夠的吸引力?！熬┙蚣?、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)?！保▏?guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告，2013年6月）中國(guó)過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的政策選擇及發(fā)展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區(qū)傾斜。優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)。由此導(dǎo)致地區(qū)資源配置格局失衡。不僅是生產(chǎn)性資源，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)，但也造成了部分大城市污染嚴(yán)重、人口密度過(guò)大、交通堵塞等問(wèn)題。

而中西部和縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)則資源配置嚴(yán)重不足，欠賬太多。隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，一些縣城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足發(fā)展需要。在某種程度上，一些小城鎮(zhèn)的衰落成為鄉(xiāng)村空心化的一種延續(xù)與蔓延。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。劉家義（2012）的審計(jì)工作報(bào)告顯示，“縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比較高，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差。當(dāng)前縣級(jí)政府獨(dú)享稅種的稅源較為分散，縣級(jí)財(cái)政性收入主要來(lái)源于非稅收入。2011年，重點(diǎn)調(diào)查的54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，有675.11億元（占60%）是非稅收入，且大多有專(zhuān)項(xiàng)用途，財(cái)政不能統(tǒng)籌安排”?？h域經(jīng)濟(jì)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的平臺(tái)和主戰(zhàn)場(chǎng)，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟(jì)。一種幾乎完全依靠上級(jí)補(bǔ)助維持運(yùn)轉(zhuǎn)的縣域財(cái)政，靠擠占項(xiàng)目資金勉強(qiáng)度日的縣域財(cái)政，是沒(méi)有生命力和發(fā)展動(dòng)力的財(cái)政體系，無(wú)法為縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化起到支撐作用。如何更好地放權(quán)（不是單純的縣改市或縣改區(qū)），放水養(yǎng)魚(yú)，使縣域經(jīng)濟(jì)更有活力，把一部分利益往基層轉(zhuǎn)移，是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。

城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要發(fā)展有效益、有需求，有利于環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)。尊重客觀(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，因地制宜，量力而行，夯實(shí)基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)，走內(nèi)涵式發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。在科學(xué)規(guī)劃的前提下，政府應(yīng)將更多的公共投資投向有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘谢蛐〕擎?zhèn)，提供更多的優(yōu)質(zhì)公共資源，改善基礎(chǔ)設(shè)施，使企業(yè)家和勞動(dòng)者及其家屬能有一個(gè)較好的生活環(huán)境來(lái)安居、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，使上億的農(nóng)民工能就地就近城鎮(zhèn)化。要?jiǎng)?chuàng)新資金籌措機(jī)制。發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣運(yùn)用政府與市場(chǎng)主體合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資與運(yùn)營(yíng)，參與社會(huì)事業(yè)。建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制。

三、促進(jìn)外出農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的舉措

農(nóng)村人口向外地城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、安家落戶(hù)的重點(diǎn)應(yīng)該是3000多萬(wàn)舉家外出的農(nóng)民工。

（一）中國(guó)人口的兩種劃分

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿革下來(lái)，中國(guó)人口的劃分有兩種口徑，一是按照戶(hù)籍所在地域（居住地）劃分為兩類(lèi)人口，一類(lèi)是城鎮(zhèn)人口（城市的市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)的常住人口，主要是非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，也包括一部分農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口）；另一類(lèi)是農(nóng)村人口（農(nóng)村常住人口，主要是農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，也包括一部分非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，如干部、公辦教師等）；二是按照戶(hù)籍身份劃分的非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口。非農(nóng)業(yè)人口吃商品糧，有副食供應(yīng)，到了勞動(dòng)年齡政府負(fù)責(zé)安排就業(yè)，提供勞保。農(nóng)業(yè)人口則沒(méi)有這些待遇，除了招工、轉(zhuǎn)干和考學(xué)外，很難跳出“農(nóng)門(mén)”。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開(kāi)放后，在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)尤其大城市，特別是“北上廣深”，涌入了大量的流動(dòng)人口，其中有非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的外來(lái)流動(dòng)人口；但主要是農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的外來(lái)流動(dòng)人口，這就給戶(hù)籍制度帶來(lái)新的問(wèn)題。在中國(guó)的城鎮(zhèn)人口中，除了常住的屬于農(nóng)業(yè)戶(hù)口的本地人口外，有相當(dāng)一部分是來(lái)自其他農(nóng)村地區(qū)的原屬于農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的流動(dòng)人口。這部分人已經(jīng)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住工作，但他們的戶(hù)籍仍在原來(lái)居住的農(nóng)村，在家鄉(xiāng)還有承包土地和房屋（宅基地），他們的收入仍是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數(shù)仍是流動(dòng)性人口，其生活水平、生活條件和消費(fèi)方式與城市居民仍有較大的差距，形象地說(shuō)就是“城里掙錢(qián)，農(nóng)村消費(fèi)”、“城市租房，鄉(xiāng)村建房”。他們實(shí)現(xiàn)不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統(tǒng)計(jì)口徑，這部分人和常住城鎮(zhèn)的本地農(nóng)業(yè)戶(hù)口都已被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但他們沒(méi)有被城市的社會(huì)福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)。一有風(fēng)吹草動(dòng)，他們就會(huì)“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動(dòng)人口，這樣的城鎮(zhèn)化是依舊固化著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化，可以說(shuō)是不完全的城鎮(zhèn)化或偽城鎮(zhèn)化。所以，逐步提高城鎮(zhèn)化水平就要將相當(dāng)一部分已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中的符合條件的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市居民。可以說(shuō)，以農(nóng)民工為主體的大量流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，使戶(hù)籍制度的改革勢(shì)在必行。

（二）改革戶(hù)籍制度

戶(hù)籍制度集中體現(xiàn)了地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別。按照地域劃分的戶(hù)籍人口反映的是地區(qū)差別，按照身份劃分的戶(hù)籍人口反映的是城鄉(xiāng)差別。改革開(kāi)放30多年了，和身份戶(hù)籍緊密相連的糧票、布票、副食供給沒(méi)有了；安排工作、學(xué)校包分配沒(méi)有了；今日的戶(hù)籍還附著哪些公共福利？應(yīng)該說(shuō)，身份戶(hù)籍所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別，尤其本地區(qū)的城鄉(xiāng)差別，已經(jīng)逐漸弱化，主要體現(xiàn)在社會(huì)保障上。但由于大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)，使得大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的本地人（原住民）和外來(lái)人口（以農(nóng)民工為主體）之間享受公共福利的地區(qū)差別更加顯著。

按照地域劃分的戶(hù)籍人口體現(xiàn)的地區(qū)差別中重要的一項(xiàng)是教育，如子女入學(xué)、入托，尤其是在某地參加高考的資格。如有資格在北京參加高考和按照北京錄取線(xiàn)被錄取的是戶(hù)籍在北京的非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口和戶(hù)籍在北京的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也無(wú)法在北京參加高考。小學(xué)和“小升初”的就近入學(xué)又使一個(gè)地區(qū)內(nèi)的戶(hù)籍居住地還進(jìn)一步細(xì)分，一些家長(zhǎng)高價(jià)購(gòu)買(mǎi)“學(xué)區(qū)房”，及早把子女戶(hù)口遷入，就為的是讓孩子上一個(gè)理想的小學(xué)或初中，甚至幼兒園。

按照身份劃分的戶(hù)籍人口體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別中最主要的是社會(huì)保障，城鎮(zhèn)居民享受的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民低保、物價(jià)補(bǔ)貼等；農(nóng)村則是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保），新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合），農(nóng)村居民低保等。在這兩者之間的是全國(guó)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工。按照政策規(guī)定，農(nóng)民工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要履行了同樣的參保繳費(fèi)義務(wù)，就與城鎮(zhèn)職工享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。但實(shí)際上，城鎮(zhèn)職工享受的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，相當(dāng)多農(nóng)民工尚未享受到，即使他們?cè)诔Ｗ〉匾呀?jīng)工作生活幾年、甚至幾十年。

有的戶(hù)籍待遇同時(shí)體現(xiàn)了戶(hù)籍的兩種差別，重要的一項(xiàng)是住房。北京所說(shuō)的“蝸居”、“蟻?zhàn)濉?，既有非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人口；也有農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人口。如《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買(mǎi)資格申請(qǐng)、審核及配售管理辦法》規(guī)定：“申請(qǐng)人須取得本市城鎮(zhèn)戶(hù)籍時(shí)間滿(mǎn)3年，年滿(mǎn)18周歲，且具有完全民事行為能力”。文件中的“本市城鎮(zhèn)戶(hù)籍”六個(gè)字中，“本市”體現(xiàn)了戶(hù)籍的地區(qū)差別，“城鎮(zhèn)”體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差別。

戶(hù)籍登記只是一張紙，改變戶(hù)籍只是統(tǒng)計(jì)科目的變化，但它體現(xiàn)的地區(qū)和身份差別，它蘊(yùn)含的住房、教育、社保等方面的差別待遇，才使得戶(hù)籍制度改革既重要，又有一定的難度。

（三）農(nóng)民工安家落戶(hù)應(yīng)該享受所在地區(qū)的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障

以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口，為所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但他們往往無(wú)法享受到和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓卜?wù)。如東莞市，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查，2010年11月1日零時(shí)的常住人口為822萬(wàn)人。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年10月1日至2010年9月30日，該市戶(hù)籍人口總數(shù)為180.66萬(wàn)人。也就是說(shuō)，這個(gè)城市常住人口中的本地戶(hù)籍人口只占不到22%。但城市所提供的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等公共服務(wù)還是按照戶(hù)籍人口的財(cái)政預(yù)算。作為當(dāng)?shù)卣绻饾u向600多萬(wàn)的非戶(hù)籍人口提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障等基本公共服務(wù)，壓力之大，可想而知。但政府的公共財(cái)政并不僅是戶(hù)籍人口的財(cái)政，為這個(gè)地區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人口同樣應(yīng)該沐浴到公共財(cái)政的陽(yáng)光。在加速我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，應(yīng)該使數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工能夠充分分享到我國(guó)改革發(fā)展的成果，使他們能享受所在地區(qū)的基本公共服務(wù)，具備條件的能在城鎮(zhèn)定居和發(fā)展。

17屆3中全會(huì)《決定》在農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)方面具體提出，“逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”。2010年的中央1號(hào)文件提出深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。2013年的中央1號(hào)文件進(jìn)一步提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。加快改革戶(hù)籍制度，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)民工平等享有勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房租購(gòu)、文化服務(wù)等基本權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”政策的落實(shí)和實(shí)施是關(guān)鍵。

四、政策落實(shí)

落實(shí)已經(jīng)確定的政策措施，促進(jìn)外出農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居落戶(hù)和農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化。

（一）“三掛鉤”政策

第一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。第二，城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)掛鉤。以往的城鎮(zhèn)化首先是土地的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化，城市的面積的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)快于人口的增長(zhǎng)速度，因?qū)烧哌M(jìn)行結(jié)合。第三，中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。

（二）根據(jù)農(nóng)民工高度異質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)狀況有針對(duì)性地消除戶(hù)籍的差別待遇

在解決農(nóng)民工就業(yè)和定居的問(wèn)題上，由于農(nóng)民工群體的高度異質(zhì)性，以及農(nóng)民工所在城市自身資源條件的差異，農(nóng)村人口進(jìn)城落戶(hù)定居，不可能采取一種模式，“一刀切”。從長(zhǎng)期的實(shí)踐看，關(guān)鍵的問(wèn)題并不是戶(hù)籍，而是附著在特定地區(qū)戶(hù)籍上的社會(huì)福利和公共服務(wù)。要采取有針對(duì)性的措施，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，積極、審慎和有序地把進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制，

促使在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和有一定居住條件的農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，使這部分農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。由于社會(huì)和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的限制，大城市不可能無(wú)限擴(kuò)張。大城市接納外來(lái)人口，包括外來(lái)農(nóng)村人口和外來(lái)城鎮(zhèn)人口，要遵循做出的貢獻(xiàn)與享受的權(quán)利相對(duì)等的原則。一些城市采取積分制等措施，如將學(xué)歷、學(xué)位、職業(yè)技師或高級(jí)技師資格，參加該市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)累積多少年以上等指標(biāo)折成分?jǐn)?shù)，明確進(jìn)入的門(mén)檻。中小城市或小城鎮(zhèn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定較低的進(jìn)入門(mén)檻。

即使按照條件沒(méi)有可能成為市民的外來(lái)農(nóng)民工也應(yīng)該享受當(dāng)?shù)鼗镜墓卜?wù)，同時(shí)各地城市政策應(yīng)該制定統(tǒng)一、公開(kāi)、公正的規(guī)則，提出不同的方案供農(nóng)民工選擇，使外來(lái)人工能夠形成合理的預(yù)期。將農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移、就地就近城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，有定居意愿和條件的農(nóng)民工被城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，使其免除后顧之憂(yōu)。農(nóng)村土地制度的改革以及農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)承包宅基地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利，就有條件實(shí)現(xiàn)依法、有償和自愿的條件下的變通。從而，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)先農(nóng)村有所依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大戰(zhàn)略得以更大力度和更快的發(fā)展。所以城鎮(zhèn)化的問(wèn)題本身和農(nóng)村的問(wèn)題密切相關(guān)。

（三）徹底改革戶(hù)籍制度需要改變生產(chǎn)要素和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置狀況

實(shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶(hù)意義重大。從供給看，在勞動(dòng)年齡人口總量減少的情況下，對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍具有重要意義。很多農(nóng)民工在勞動(dòng)年齡50歲、60歲甚至更大一些的時(shí)候回家了，回家之后等于這部分勞動(dòng)力沒(méi)有辦法對(duì)城鎮(zhèn)體系做貢獻(xiàn)。另外，很多留守婦女有小孩不能出去，這部分的勞動(dòng)力也沒(méi)辦法充分利用，所以農(nóng)民工落城鎮(zhèn)對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給，培育現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)工人具有重要意義。

從需求看，對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。現(xiàn)在中國(guó)消費(fèi)潛力最大的，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒(méi)有被動(dòng)員的起來(lái)就是廣大農(nóng)村人口，他們有強(qiáng)烈的消費(fèi)欲望，但是他們沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買(mǎi)力，或者他們即使有一定的購(gòu)買(mǎi)力，他對(duì)未來(lái)有不安全感和不穩(wěn)定的預(yù)期，也不可能放心消費(fèi)。這些人在城鎮(zhèn)落戶(hù)穩(wěn)定，對(duì)擴(kuò)大需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)和擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求。這就要求加大戶(hù)籍制度改革措施落實(shí)力度，加快完善相關(guān)配套政策，確保這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中要尊重農(nóng)民的選擇，給農(nóng)民提供各種方案讓他們自己選擇。有的人城里打工，然后回去，不待在城里，但在這過(guò)程中也要享受公共服務(wù)。有的人在北上廣生活成本太高，要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去市民化。關(guān)鍵是創(chuàng)造條件，同時(shí)提供各種方案供其選擇。同時(shí)，新興業(yè)態(tài)的發(fā)展中，包容互聯(lián)網(wǎng)+，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，把新業(yè)態(tài)作為新的工具和平臺(tái)，將其與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化合在一起，推動(dòng)人口有序流動(dòng)。

（根據(jù)中國(guó)城市學(xué)年會(huì)·2015“城市流動(dòng)人口問(wèn)題”論壇主旨報(bào)告整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)源）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心

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