提要：經(jīng)過(guò)三十多年的演變，農(nóng)民集體在整個(gè)國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)中的意義持續(xù)地被邊緣化，農(nóng)民集體在當(dāng)代中國(guó)的意義，以及它未來(lái)是否還有振衰起弊的可能，就成為十分重要的問(wèn)題。筆者采取土地、國(guó)家、市場(chǎng)和社區(qū)四維分析框架，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體對(duì)于中國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展將在以下四個(gè)方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用：實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)權(quán)能；聯(lián)接國(guó)家與農(nóng)民和完善鄉(xiāng)村治理；助推農(nóng)民共同富裕；以及發(fā)展基層自治。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體  集體土地所有權(quán)  連接機(jī)制  基層自治

一、一個(gè)多維度的分析框架

1、四維分析框架

為什么提出土地、國(guó)家、市場(chǎng)和社區(qū)的分析框架？

首先是因?yàn)樵诮?jīng)驗(yàn)上我們總是從這個(gè)四個(gè)角度來(lái)討論農(nóng)民集體有關(guān)問(wèn)題的。比如我們討論土地問(wèn)題時(shí)總是要談到集體土地所有制，比如在討論社區(qū)建設(shè)時(shí)也繞不開(kāi)農(nóng)民集體的存在等。

其次，顯而易見(jiàn)的，這個(gè)分析框架在學(xué)理上源于對(duì)國(guó)家—社會(huì)分析框架的一個(gè)改造。這個(gè)改造對(duì)于分析變量做了必要的增加，主要的價(jià)值是在使之更加完整的同時(shí)強(qiáng)化了歷史分析的色彩。

為什么要把土地問(wèn)題從國(guó)家和社會(huì)的變量中獨(dú)立出來(lái)？

首先因?yàn)檫@是一個(gè)十分具有歷史性的因素，而國(guó)家—社會(huì)框架具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性，強(qiáng)調(diào)土地因素可以彌補(bǔ)這個(gè)框架的不足；其次土地是一個(gè)自然性的因素，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為本，農(nóng)業(yè)以土地為根，必須將人與自然的關(guān)系糅合到人類社會(huì)關(guān)系中來(lái)考慮。

為什么要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)因素？

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)因素也就是說(shuō)我們必須高度重視市場(chǎng)化的進(jìn)程對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大意義，看到它對(duì)于社會(huì)的沖擊以及社會(huì)必然要作出的反應(yīng)（卡爾·波蘭尼，2007）。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我們可以認(rèn)為，集體對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)具有雙重的意義，一方面農(nóng)民借助集體和遠(yuǎn)方的城市或工業(yè)聯(lián)系起來(lái)，在不同時(shí)期采用不同的方式適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)；另一方面集體也在一定程度上阻止了市場(chǎng)的破壞性作用，集體希望為鄉(xiāng)村社區(qū)創(chuàng)造一種有利于社會(huì)整合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2、當(dāng)代農(nóng)民集體能解決什么問(wèn)題?

今天的集體要解決的不是某一類的問(wèn)題，而是多種多樣的問(wèn)題。以下，我們可以整理出百年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)基本譜系。在這個(gè)譜系中可以看到農(nóng)民集體解決了哪些問(wèn)題，以及它現(xiàn)在和將來(lái)可以解決什么問(wèn)題。這個(gè)譜系在歷時(shí)性維度上采取了布羅代爾關(guān)于長(zhǎng)時(shí)段、中時(shí)段和短時(shí)段的時(shí)間區(qū)分法（費(fèi)爾南?布羅代爾，1997），長(zhǎng)時(shí)段的問(wèn)題，這里指小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村社會(huì)中一直存在的問(wèn)題；中時(shí)段的問(wèn)題，指的是晚清以來(lái)，中國(guó)被迫進(jìn)入到全球化的大局勢(shì)中，國(guó)家被動(dòng)地啟動(dòng)了現(xiàn)代化的任務(wù)后所形成的問(wèn)題；短時(shí)段的問(wèn)題，指在改革以后，隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新問(wèn)題。在共時(shí)性的維度上考察四個(gè)方面：土地、市場(chǎng)、國(guó)家和社區(qū)。

1956年以后的集體化成功地化解或壓制了幾乎全部的長(zhǎng)時(shí)段和中時(shí)段問(wèn)題，甚至包括溫飽問(wèn)題，在1978年時(shí)中國(guó)的人口達(dá)到了建國(guó)初期的兩倍。只是有兩個(gè)問(wèn)題明顯沒(méi)有解決好，而且看不到解決的前途。一個(gè)是人地關(guān)系中的人多地少的問(wèn)題，一個(gè)是共同富裕的問(wèn)題。盡管如此，集體化時(shí)代解決的問(wèn)題還是要比制造的問(wèn)題更多。

集體化時(shí)代結(jié)束之后，隨著市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村領(lǐng)域里出現(xiàn)的問(wèn)題逐漸增加，一度被化解或壓制的長(zhǎng)時(shí)段和中時(shí)段的很多問(wèn)題被激活，同時(shí)形成了一些新的問(wèn)題，如前所列的短時(shí)段的問(wèn)題。顯然，農(nóng)民集體這樣一種制度叢結(jié)中所包含的制度能量不足以處理這些新老問(wèn)題，很多問(wèn)題解決的關(guān)鍵也都不在集體這里。關(guān)聯(lián)最直接的是圍繞集體土地制度的相關(guān)問(wèn)題，比如所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，比如國(guó)家對(duì)集體土地的征收，比如集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，再比如土地用途管制，等等。

以上的梳理是粗線條的，但也足以說(shuō)明，在整個(gè)三農(nóng)問(wèn)題的譜系中集體的意義有一個(gè)明顯的斷裂。在這個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)碎片化的時(shí)代，我們到底如何定位農(nóng)民集體？本文強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)在甚至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，農(nóng)民集體仍將在以下四個(gè)方面發(fā)揮突出作用：在集體與土地制度的關(guān)系上，積極發(fā)揮農(nóng)村土地所有者的權(quán)能；在集體與國(guó)家的關(guān)系上，作為政民、黨群與干群之間的重要聯(lián)接機(jī)制；在集體與市場(chǎng)的關(guān)系上，集體經(jīng)濟(jì)仍將為推進(jìn)共同富裕作出貢獻(xiàn)；在集體與社區(qū)的關(guān)系上，集體收入是基層組織的重要收入來(lái)源。

二、集體與土地：農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者

1、集體土地所有權(quán)的模糊性

建國(guó)以后農(nóng)村土地的所有權(quán)主體有幾個(gè)階段的變化（丁關(guān)良，2002：50-59）。1949-1956年是農(nóng)民私人所有權(quán)；1956-1957年是高級(jí)社集體土地所有權(quán)；1958-1984年是人民公社集體土地所有權(quán)，其中，1962年9月頒布的《人民公社六十條》明確了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度；1984年以后是農(nóng)民集體土地所有權(quán)，采取“集體所有，承包到戶”的經(jīng)營(yíng)制度。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體土地的使用權(quán)開(kāi)始流轉(zhuǎn)，所有權(quán)大量升級(jí)成國(guó)家所有，構(gòu)成所有權(quán)主體的農(nóng)民大量進(jìn)城，集體所有制中存在的模糊領(lǐng)域暴露出來(lái)。

問(wèn)題1：集體所有權(quán)的性質(zhì)不明確

《民法通則》第七十八條規(guī)定財(cái)產(chǎn)可以“共有”，分為共同共有和按份共有，但是該法律條文同時(shí)規(guī)定了“勞動(dòng)群眾集體所有”，那么這兩種所有制是什么關(guān)系，集體所有等同于共有嗎？在實(shí)踐中我們知道其中必定是有區(qū)別的，集體土地的產(chǎn)權(quán)不可能被徹底劃分到各成員的手中。從歷史來(lái)看，集體并不完全是從私人財(cái)產(chǎn)的聯(lián)合中產(chǎn)生的，所以也不能還原成私人財(cái)產(chǎn)的聯(lián)合。

問(wèn)題2：集體所有權(quán)的主體是什么？

人民公社制度瓦解后，中央強(qiáng)調(diào)新的集體經(jīng)濟(jì)組織要在群眾自愿的基礎(chǔ)上建立起來(lái)，改變合作化運(yùn)動(dòng)中的強(qiáng)制做法。可是在集體經(jīng)營(yíng)瓦解后，真正起作用的還是國(guó)家新設(shè)立的三層次基層政權(quán)組織：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委會(huì)—村民組。鑒于這樣的現(xiàn)實(shí)，法律既不能明確這個(gè)農(nóng)民集體是某類集體經(jīng)濟(jì)組織，也不能說(shuō)它屬于某級(jí)基層政權(quán)組織，因此成為懸而未決的疑案。

其他問(wèn)題

還存在著集體土地所有權(quán)行使主體的模糊和集體土地所有權(quán)權(quán)能的模糊等等問(wèn)題。這些問(wèn)題上眾說(shuō)紛紜，非本文所能深入。

2、農(nóng)村土地屬于“農(nóng)民集體”還是農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”

1986年頒布《民法通則》和《土地管理法》確立了一種二元主體論，認(rèn)為集體土地既可以是“農(nóng)民集體所有”，也可以是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。這兩個(gè)法律有兩點(diǎn)重要進(jìn)步，第一，《土地管理法》修正了《民法通則》中容易讓人以為只有村一級(jí)集體才是所有權(quán)主體的模糊之處，明確規(guī)定也可以是“村內(nèi)的”農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。第二，從此以后“農(nóng)民集體”成為一個(gè)指稱農(nóng)村土地所有權(quán)主體的特定概念。

1998年修訂的《土地管理法》第十條中取消了“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的提法，區(qū)分了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)，明確農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。但是這個(gè)法律依然留下了一個(gè)模糊的尾巴，在指代村內(nèi)的、原生產(chǎn)隊(duì)級(jí)別的集體所有時(shí)用語(yǔ)采用“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的、農(nóng)民集體所有的”，這個(gè)用法改變了原來(lái)只是說(shuō)“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的習(xí)慣，改成了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的提法，這可能是一個(gè)進(jìn)步，但也保留了一種混亂關(guān)系：到底是農(nóng)民集體派生出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立農(nóng)民集體？這個(gè)模糊在2007年的《物權(quán)法》中被避免了。這個(gè)最新的提法中有一點(diǎn)重要的改進(jìn)就是把原來(lái)第二款中的“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”，改成了“分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的”。這個(gè)新表述的意義在于，第一，去掉了“已經(jīng)”這個(gè)前綴，“已經(jīng)”這個(gè)提法給人一種錯(cuò)覺(jué)似乎原來(lái)土地不是屬于村內(nèi)集體的而是都屬于更高級(jí)集體，這與歷史不符。第二，取消了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體”這個(gè)說(shuō)法，徹底明確了農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，是農(nóng)民集體派生出了集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是相反。

3、農(nóng)民集體是指“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體還是“農(nóng)村社區(qū)住戶”的集體

這個(gè)問(wèn)題隨著農(nóng)民流動(dòng)的發(fā)生和發(fā)展逐步地形成。2014年以來(lái)，中央發(fā)布了一系列文件吸引大量的已經(jīng)有能力在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，他們?cè)谵r(nóng)村的土地權(quán)益如何處置？文件的精神是“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！睋Q言之，農(nóng)民集體首先指的是“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體，而不是以戶籍在村的居民為主的集體。

農(nóng)民集體的邊界以個(gè)體的權(quán)益為中心設(shè)定，而不是以社區(qū)空間范圍為中心設(shè)定，這個(gè)處理方式在“現(xiàn)階段”有合理性，因?yàn)橐膭?lì)農(nóng)民進(jìn)城定居，而且有歷史延續(xù)性。但也有問(wèn)題（熊萬(wàn)勝，2014a），第一，這樣一來(lái)集體所有制實(shí)際上將變成“共有制”，這未必符合集體所有制的精神。第二，社區(qū)范圍內(nèi)的幾乎所有土地都屬于農(nóng)民集體所有，這其中有爭(zhēng)議。例如，道路、池塘、未利用地等公共資源的公有性質(zhì)并非集體化的結(jié)果，而是由于它們是此地住戶生產(chǎn)與生活共同使用的，戶籍遷出的原農(nóng)民還適合作為所有者的成員嗎？第三，社區(qū)自治組織必須要有自己的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，如果所有資源乃至資產(chǎn)都劃歸原農(nóng)業(yè)戶籍人口所有，然后按份分配，這可能不利于社區(qū)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，也會(huì)引起在村居民的反對(duì)。由于只有戶籍在村的居民才有選舉權(quán)，他們最終還是會(huì)獲得集體資源資產(chǎn)和資金的控制權(quán)，因此，當(dāng)前的規(guī)定最終還是會(huì)失效。

筆者的看法是，以農(nóng)村住戶為中心來(lái)界定農(nóng)民集體成員的成員權(quán)，更加有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。但這需要等待時(shí)機(jī)。在以農(nóng)村住戶為中心明確了所有權(quán)主體之后，原農(nóng)業(yè)戶籍人口獲得的承包權(quán)也要繼續(xù)予以承認(rèn)。

三、集體與市場(chǎng)：發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)共同富裕

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重自1993年達(dá)到改革后的最高峰以后逐漸下降，鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)和集體經(jīng)營(yíng)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重從51.0%下降到2010年的30.9%。至2010年時(shí)，農(nóng)民從集體再分配所得總額為1272億元，占農(nóng)民所得總額54672億元的2.3%，可以進(jìn)行再分配的集體主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)。作為新興集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重不斷上升，但總量不高，到2010年時(shí)只占到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的0.8%。不僅農(nóng)民不依賴集體提供的收入，農(nóng)民甚至也不依賴農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的收入。到2013年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入的來(lái)源中，工資性收入歷史性地超過(guò)了家庭經(jīng)營(yíng)收入。那么，發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕還能夠起到多大的作用呢？

這兩個(gè)層次的參照系的意義還有分工：在集體內(nèi)部“共同”與否更重要，因?yàn)槊孀又挥袑?duì)認(rèn)識(shí)的人起作用；而在全國(guó)范圍的對(duì)比可以確定“富裕”與否，因?yàn)樨泿攀侨珖?guó)統(tǒng)一的，物價(jià)是全國(guó)聯(lián)動(dòng)的。

我們可以發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)決定不了農(nóng)民富裕與否，因?yàn)檫@必須伴隨全國(guó)經(jīng)濟(jì)的水漲船高，以及國(guó)家的分配政策。但是，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平卻能夠在農(nóng)民的身邊最直接地影響農(nóng)民的公平感。不患貧而患不均，集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的收入無(wú)論多寡，都必須做到公平分配，如果收入不多，引起的情緒不少，這就是集體經(jīng)濟(jì)的失敗。

可以從農(nóng)民收入的來(lái)源來(lái)分析集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將如何影響共同富裕問(wèn)題?？梢詮奶岣吖べY性收入、家庭經(jīng)營(yíng)收入、財(cái)產(chǎn)性收入以及轉(zhuǎn)移性收入四方面亂來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。

圖1：農(nóng)民人均純收入構(gòu)成變化（來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）

2、四種類型的合作經(jīng)濟(jì)

集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理合作組織，是以經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)、資金和資源為主要內(nèi)容的組織，通過(guò)其是否進(jìn)行股份合作制的改造來(lái)區(qū)分它是傳統(tǒng)的還是新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。

土地股份合作組織，往往意味著將農(nóng)用地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)，由這個(gè)組織進(jìn)行租賃并分配地租收入。今天的土地股份合作組織的主要功能應(yīng)該是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，且土地股份合作社往往存在于快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，與征地拆遷相配套，成為政府降低征地交易成本的一種組織；也可以和專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社相配套，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織是各種有農(nóng)戶參加的利益聯(lián)系緊密的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作組織。它的發(fā)展人們?cè)u(píng)價(jià)不高，往往真正的平等合作關(guān)系難以穩(wěn)定，難以在市場(chǎng)上生存；由一個(gè)販子牽頭的合作市場(chǎng)生存能力比較強(qiáng)，但又很不符合法律的規(guī)范；還有很多的合作組織名存實(shí)亡。

資金互助組織嚴(yán)格意義上是社區(qū)自我服務(wù)的組織，一旦超出了這個(gè)范圍進(jìn)行收儲(chǔ)和放貸，就可能演變成非法集資的企業(yè)。

3、合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

經(jīng)典意義上的股份合作制是勞動(dòng)聯(lián)合與資本聯(lián)合的統(tǒng)一；經(jīng)典意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)性的，以社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)、資源和資金為資本，以共同富裕為目標(biāo)。以這樣的理想類型為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以分析出三大合作經(jīng)濟(jì)組織的制度特點(diǎn)：專業(yè)合作社很可能是股份合作制的，但不容易是集體制的；土地股份合作制和集體資產(chǎn)股份合作社具有明顯的集體制特征，但很難說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)的股份合作制；而資金互助社要分類看待，如果是社區(qū)內(nèi)部的資金互助社則既是集體制的也是股份合作制的。

就專業(yè)合作社來(lái)說(shuō)，《專業(yè)合作社法》明確要求社員要出資，實(shí)際上比較規(guī)范的合作社也確實(shí)有社員的出資。而且，社員多數(shù)同時(shí)也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，與合作社形成購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系，因此，它具有明顯的股份合作制特征。但是，專業(yè)性經(jīng)濟(jì)合作組織的成員往往會(huì)跨越社區(qū)邊界，甚至和社區(qū)自治組織的關(guān)系緊張，不過(guò)，它們也可能成為政府社會(huì)治理的抓手，從這里來(lái)說(shuō)，它的集體制特征不是充分和必然的。

集體資產(chǎn)股份合作社與土地股份合作社一樣，一般只是資產(chǎn)的聯(lián)合而沒(méi)有勞動(dòng)的聯(lián)合。說(shuō)它是是一人一票，而且出資額度差不多，但它確實(shí)具有鮮明的集體制色彩。集體資產(chǎn)股份合作社內(nèi)部的委托—代理關(guān)系類似于通行的現(xiàn)代企業(yè)制度，雇傭職業(yè)經(jīng)理人員管理，運(yùn)作完全類同于一個(gè)企業(yè)。這樣就把集體的資產(chǎn)、政府的扶持和現(xiàn)代企業(yè)制度的效率結(jié)合起來(lái)，一起幫助農(nóng)民增收。

資金互助社，它的社員不需局限于社區(qū)內(nèi)部，可能是社區(qū)性的，也可以建在專業(yè)合作社或產(chǎn)業(yè)鏈上（周立，2010；熊萬(wàn)勝，2011a）。它的出資額可能是平均的也可能是有等級(jí)差別的。這個(gè)時(shí)候，它是否是一種農(nóng)民集體的制度，主要根據(jù)是它的成員可能主要是農(nóng)民，也就是被公認(rèn)為是弱勢(shì)群體需要幫助的人。

如果把集體制和股份合作制的各種特征放在一起形成一個(gè)指標(biāo)體系，我們可以對(duì)以上提到的各種新型集體經(jīng)濟(jì)組織的制度特征以下表進(jìn)行概括。

從上表可以判斷，新型集體經(jīng)濟(jì)組織共同具有的特征主要是兩個(gè)，一個(gè)是負(fù)載共同富裕的目標(biāo)，一個(gè)是幫助政府進(jìn)行社會(huì)治理。另外兩個(gè)重合度比較高的指標(biāo)是成員的農(nóng)民性和是否共同出資。

四、集體與國(guó)家：農(nóng)民集體是重要的聯(lián)接機(jī)制和治理機(jī)制

1、農(nóng)民集體：大流動(dòng)時(shí)代的社會(huì)穩(wěn)定器

首先，堅(jiān)持集體土地所有制，在當(dāng)前的法治水平下，有助于防范國(guó)家對(duì)于集體地權(quán)的任意侵害。在今天，國(guó)家征占與集體自行開(kāi)發(fā)之間也是土地增值收益之間沖突的主線之一，集體土地所有權(quán)事實(shí)上是農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的一個(gè)重要法理依據(jù)（李昌平，2012）。

其次，堅(jiān)持集體土地所有制有助于維護(hù)農(nóng)民的基本生活來(lái)源保障。集體土地制對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，都具有一定的社會(huì)保障功能。對(duì)于整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，在城市經(jīng)濟(jì)難免出現(xiàn)動(dòng)蕩的可能性之下，堅(jiān)持集體土地所有制為出現(xiàn)社會(huì)嚴(yán)重不穩(wěn)定時(shí)準(zhǔn)備了農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路，這個(gè)退路也是國(guó)家發(fā)展模式的回旋余地。實(shí)際上，在集體土地所有制的基礎(chǔ)上，形成了獨(dú)具特色的高速度、低社會(huì)成本與高社會(huì)穩(wěn)定性的中國(guó)城市化道路（賀雪峰，2014）。

2、聯(lián)接問(wèn)題的時(shí)代意義

傳統(tǒng)社會(huì)

政府與民眾的聯(lián)接可以是消極的。

新民主主義革命過(guò)程中

國(guó)民黨的失敗主因之一是脫離了人民，這可以理解成國(guó)民黨依然用簡(jiǎn)約的方式來(lái)治理一個(gè)已經(jīng)高度復(fù)雜化的社會(huì)（黃宗智，2007），在尊重社會(huì)自發(fā)的過(guò)程中自覺(jué)不自覺(jué)地脫離了群眾。與之相反，共產(chǎn)黨投入巨大精力，積極主動(dòng)地與群眾打成一片，并且形成了“群眾路線”的工作路線。

共產(chǎn)黨執(zhí)政之后

在一些地區(qū)同樣發(fā)生了脫離群眾和官僚主義的傾向，決策層不得以發(fā)起了“反貪污、反浪費(fèi)和反官僚主義”于東。然而，這里特別提請(qǐng)注意的是，共產(chǎn)黨特殊的執(zhí)政體制影響了這種自然傾向的表現(xiàn)方式。這種特殊的執(zhí)政體制指的是農(nóng)村的人民公社制度和城鎮(zhèn)的單位制度。人民公社制度和單位制度不僅僅是一種快速工業(yè)化的一時(shí)之利器，也是將政民、黨群、干群緊緊聯(lián)接在一起的強(qiáng)大組織保障。不定期的政治斗爭(zhēng)也賦予了群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的能力。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，總的來(lái)看，政民、黨群和干群之間的聯(lián)系是緊密和直接的。

改革以后

公社制度徹底瓦解了，如何重建密切良好的政民、黨群和干群關(guān)系逐漸成為一個(gè)越來(lái)越嚴(yán)重的難題。具體到鄉(xiāng)村社會(huì)，在改善聯(lián)接機(jī)制的過(guò)程中，國(guó)家依然高度重視發(fā)揮集體的作用，把集體作為組織和聯(lián)系農(nóng)民的一種抓手。在經(jīng)濟(jì)上，人民公社被否定了，但在政治上，人民公社制度的功能卻是必須肯定的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體瓦解了，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體正在得到重構(gòu)。

3、重回精細(xì)化治理路途中的農(nóng)民集體

農(nóng)民集體所有制之所以存在，是源于小農(nóng)土地的自然屬性和小農(nóng)地權(quán)的社會(huì)屬性。這兩方面的屬性放在一起來(lái)講，至少要講到四個(gè)方面：1、細(xì)碎；2、面積小；3、復(fù)雜的相鄰關(guān)系；4、合作生產(chǎn)的必要。小農(nóng)地塊細(xì)碎，產(chǎn)出又少，產(chǎn)生糾紛后很難通過(guò)司法途徑來(lái)解決。土地的相鄰關(guān)系復(fù)雜，不是任何人都可以去經(jīng)營(yíng)的，這妨礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易。而且小農(nóng)經(jīng)營(yíng)需要合作生產(chǎn)，難以像大規(guī)模農(nóng)業(yè)一樣依賴雇傭勞動(dòng)。這些因素導(dǎo)致我們很難僅僅用一般性的規(guī)則來(lái)解決農(nóng)戶之間的問(wèn)題，而必須發(fā)展多層次的治理規(guī)則。在多層次的治理規(guī)則中，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)最基層的組織來(lái)執(zhí)行最低層次的治理規(guī)則。對(duì)最低層次社區(qū)的治理，不同的歷史階段有不同的做法。在傳統(tǒng)社會(huì)有非常復(fù)雜的解決方案，通過(guò)復(fù)雜的社會(huì)建構(gòu)確保產(chǎn)權(quán)的清晰和穩(wěn)定。革命以后我們建立了集體制的以及與集體制相關(guān)的新的社會(huì)建構(gòu)，形成以集體為核心的人民公社制度，以及與人民公社制度相關(guān)的制度。到了今天，集體弱化之后，國(guó)家在鄉(xiāng)村的社會(huì)治理也同步趨于粗放（李昌平，2009）。

農(nóng)民集體不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也是一個(gè)社會(huì)政治組織，它在治理上的意義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)治理上，也體現(xiàn)在社會(huì)治理上。中國(guó)鄉(xiāng)村的社會(huì)組織是高度世俗的，而非宗教的，同時(shí)高度依賴國(guó)家干部直接組織群眾，而不單單是依靠群眾的自發(fā)組織。農(nóng)民集體及其相關(guān)組織的存在，幫助國(guó)家延續(xù)這種世俗化和國(guó)家化的組織方式，同時(shí)也是一種社會(huì)治理方式。雖然，農(nóng)民集體的弱化使得這種傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式出現(xiàn)了弱化，但它不可能消亡。實(shí)際上，農(nóng)民集體的弱化不僅僅是社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也是國(guó)家政策調(diào)整的結(jié)果，尤其是放棄了對(duì)于集體土地所有權(quán)的激活的結(jié)果，但集體土地所有權(quán)始終存在被強(qiáng)化的可能，因此，農(nóng)民集體始終存在增強(qiáng)活力的空間。

4、新現(xiàn)象中看農(nóng)民集體的聯(lián)接功能和治理功能

新現(xiàn)象即“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)象，在官方的文本里，把與農(nóng)戶有關(guān)的經(jīng)濟(jì)合作組織稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織。在新形勢(shì)下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是很有必要的，但把專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織籠統(tǒng)地都稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是值得商榷的。因?yàn)橛行I(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的實(shí)質(zhì)不過(guò)是一些十分平常的交易和合作關(guān)系，它們?cè)谒袊?guó)家都可以存在。現(xiàn)在看來(lái)，它們之所以被稱為是新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是因?yàn)樗鼈兊墓δ苌虾蛧?guó)家對(duì)“集體”的期待是一致的，2013年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》中合作社被賦予了豐富的社會(huì)政治內(nèi)涵，也只能在這些內(nèi)涵上才能說(shuō)它們是集體經(jīng)濟(jì)組織，盡管它們可能不是社區(qū)性的，甚至于也缺乏平等和緊密的合作。

正如上節(jié)的歸納，新型集體經(jīng)濟(jì)組織之所以被稱之為是“集體”的組織，它們的共同特征是承擔(dān)了特定的政治和社會(huì)責(zé)任，國(guó)家要求它們推動(dòng)共同富裕，并且協(xié)助社會(huì)治理。作為條件，政府也通過(guò)復(fù)雜的部門(mén)和地方機(jī)制進(jìn)行財(cái)政扶持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

與這種扶持和指導(dǎo)相匹配的，政府要求專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)了一些社會(huì)政治的責(zé)任。這些組織最大的社會(huì)責(zé)任是實(shí)現(xiàn)“先富帶動(dòng)后富”，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實(shí)際上，國(guó)家主要是在這個(gè)愿望的驅(qū)使下，才把農(nóng)業(yè)企業(yè)看成了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)”，把販子和大戶視為“專業(yè)合作社”，并且給予各種扶持。所謂“帶動(dòng)”也就是一種聯(lián)接，這種聯(lián)接的意義是雙重的，它既是市場(chǎng)的，是產(chǎn)業(yè)鏈上的分工關(guān)系，也是社會(huì)政治的（熊萬(wàn)勝，2011b）。國(guó)家希望通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)組織的利益捆綁機(jī)制，來(lái)傳遞國(guó)家對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收的心愿與努力。同時(shí)，國(guó)家也通過(guò)這些組織來(lái)建立國(guó)家與農(nóng)民的制度化的聯(lián)系，把它們看作開(kāi)展群眾工作的一個(gè)好抓手。作為社會(huì)主義國(guó)家的政府，顯然希望通過(guò)聯(lián)系有帶動(dòng)能力的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)而聯(lián)系到大多數(shù)的普通經(jīng)營(yíng)者。

五、集體與社區(qū)：農(nóng)民集體是基層自治組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1、地權(quán)自治

我們甚至可以說(shuō)中國(guó)的村民自治其實(shí)是一種“地權(quán)自治”。在中國(guó)的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，土地的地權(quán)才是農(nóng)耕文明的子民最期望得到的權(quán)益，于是，面對(duì)諸侯間激烈競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)治者就分地于民。然而，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)戶卻又難以獨(dú)立地保護(hù)和經(jīng)營(yíng)自己的地權(quán)，實(shí)際上總是存在集體與農(nóng)戶的雙重地權(quán)。

當(dāng)代的“村民自治”不是一種“村自治”，基層自治組織不是嚴(yán)格意義上的法人。之所以這種自治還能具有實(shí)質(zhì)的自治能力，最根本地說(shuō)，是因?yàn)榧w土地所有權(quán)得到了現(xiàn)有法律的努力維護(hù)?！睹穹ㄍ▌t》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件反復(fù)明確村民委員和村民小組可以經(jīng)營(yíng)、管理集體土地。用所有權(quán)來(lái)保障基層的自主權(quán)，這是人民公社事情就已經(jīng)得到的經(jīng)驗(yàn)。1962年2月13日發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》，明確了“三級(jí)核算、隊(duì)為基礎(chǔ)”，緊跟著1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)正式通過(guò)的《人民公社六十條》中進(jìn)一步明確了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，可以認(rèn)為，如果沒(méi)有隊(duì)所有，那么，隊(duì)核算也就沒(méi)有保障。今天我們也可以說(shuō)，如果沒(méi)有基層的土地權(quán)，基層自治權(quán)也沒(méi)有保障。

從幾十年的基層自治實(shí)踐來(lái)看，代表集體行使集體土地所有權(quán)，是基層自治組織最為制度化的一項(xiàng)權(quán)利。相比而言，村民委員會(huì)的其他自治權(quán)利其實(shí)都很不穩(wěn)定。而且，我們還能注意到一個(gè)現(xiàn)象，集體土地所有權(quán)的權(quán)能正在發(fā)生從原來(lái)“隊(duì)”這個(gè)層次向原來(lái)“大隊(duì)”也就是村這個(gè)層次的上收，顯然，這是由于村這個(gè)層次實(shí)際上掌握了經(jīng)營(yíng)和管理土地的權(quán)力，是管理權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。這也反過(guò)來(lái)說(shuō)明了地權(quán)和自治權(quán)之間的關(guān)系。

在實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)、管理集體土地也是基層自治組織最重要的一項(xiàng)任務(wù)。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展工商業(yè)，其實(shí)也是在進(jìn)行一種建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，創(chuàng)造屬于自己的土地財(cái)政；而不發(fā)達(dá)地區(qū)搞的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)也是在經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地。隨著集體土地使用權(quán)入市交易，土地越來(lái)越類似于一種商品，如何保護(hù)耕地、如何推動(dòng)順暢交易、如何維護(hù)集體權(quán)益等問(wèn)題會(huì)越來(lái)越突出，社區(qū)自治組織的土地管理職能將得到強(qiáng)化。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，經(jīng)營(yíng)和管理土地更加直接地成為社區(qū)自治組織的核心任務(wù)。不僅對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)和管理是社區(qū)自治組織的核心任務(wù)，其他任務(wù)也直接或間接地會(huì)涉及到土地問(wèn)題。

2、經(jīng)濟(jì)民主：集體所有權(quán)有利于激勵(lì)群眾參與

集體所有制作為一種社區(qū)制度實(shí)際上有助于激勵(lì)群眾的參與熱情，使得基層自治具有一種經(jīng)濟(jì)自治的色彩。

集體所有不等于私人所有，公共事務(wù)以集體事務(wù)的名義出現(xiàn)的時(shí)候，它突出了經(jīng)濟(jì)色彩，大家從關(guān)心共同財(cái)產(chǎn)的角度來(lái)關(guān)心公共事務(wù)。如果這個(gè)判斷成立的話，那么，村民自治組織中農(nóng)民的參與熱情，也將隨著村民對(duì)于集體資產(chǎn)的不重視而下降。發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)集體所有制的一個(gè)改進(jìn)提高了村民參與的積極性：對(duì)集體所有制的股份合作制改造。這種改造將集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)量化到個(gè)人，建立個(gè)人與集體資產(chǎn)之間更加具體明確的聯(lián)系。這也是從經(jīng)濟(jì)民主的角度對(duì)基層民主的發(fā)展。

集體所有制并不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有制，這有利于限制干部的權(quán)力欲望，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益免收干部的侵害，形成了一種對(duì)于干部權(quán)力的制約。用一個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，是防止了“法人專橫”。在上世紀(jì)九十年代集體企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，集體企業(yè)像一個(gè)法人一樣的經(jīng)營(yíng)，廠長(zhǎng)的作用是決定性的，權(quán)力很大，難以監(jiān)督。采取股份合作制之后，往往形成管理層控股，最后是管理層收購(gòu)（溫鐵軍等，2011）。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，反而是有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，也付出了代價(jià)。這個(gè)代價(jià)就是所有權(quán)的行使主體的模糊，不利于集體土地的開(kāi)發(fā)。

3、集體收入：維持基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)的必需

我國(guó)集體的收入包括三大類，經(jīng)營(yíng)性收入、上級(jí)補(bǔ)助收入和其他公共收入。在實(shí)踐中農(nóng)村基層自治組織的收入主要有這樣幾個(gè)來(lái)源：租賃集體資產(chǎn)資源獲得的收入、通過(guò)為在本轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的企業(yè)提供服務(wù)獲得收入、銷(xiāo)售集體產(chǎn)品和資產(chǎn)等其他經(jīng)營(yíng)性收入、在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以及國(guó)家征收土地的過(guò)程中集體土地所有權(quán)權(quán)益的變現(xiàn)、項(xiàng)目資金的結(jié)余、利用結(jié)余資金進(jìn)行比較穩(wěn)妥的投資的收入，以及各種上級(jí)補(bǔ)助收入等。

接下來(lái)的問(wèn)題是，社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收入是否都應(yīng)該分給集體成員，能夠留下來(lái)辦社區(qū)公共事業(yè)？這個(gè)問(wèn)題直接與前述的集體土地所有權(quán)主體到底是原戶籍人口的集體還是農(nóng)村住戶的集體有關(guān)，如果說(shuō)屬于農(nóng)村住戶的集體，那么，接下來(lái)的問(wèn)題才是，這筆錢(qián)一定要分掉嗎？在現(xiàn)實(shí)中，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)，這筆錢(qián)首先用于社區(qū)公共事務(wù)，由社區(qū)自治組織支配。在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于村集體收入比較豐富，而且當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較雄厚，所以鼓勵(lì)村將收入按照股份合作制的形式分配，但是，大多數(shù)村級(jí)股份合作組織都要求收入的一部分用于支持村級(jí)公共事務(wù)。

要求村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的收入支持社區(qū)公共事務(wù)有其合理性。

首先，這不是中國(guó)的特例，實(shí)際上幾乎所有國(guó)家的最基層自治組織都會(huì)有自己的收入，這些收入都不可能用于向私人分配尤其不可能是平均分配，公共的收入要用于公共事務(wù)。否則，自治組織的經(jīng)費(fèi)就可能不足。

其次，中國(guó)的村民自治有它的特殊性，自治組織沒(méi)有自己的法定收入。村民自治不是一種地方政府的自治，自治組織不是一級(jí)法人，不能分享地方稅，那么基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就必須依靠非稅性的集體收入。集體收入不僅為基層自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，居民對(duì)集體收入的來(lái)源和用途的關(guān)心也是基層自治的主要內(nèi)容之一。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該將農(nóng)民集體所有解釋成是社區(qū)內(nèi)的農(nóng)村住戶所有，而不是原來(lái)集體內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口成員所有，讓已經(jīng)進(jìn)城的原集體成員繼續(xù)作為農(nóng)村資源的主人是說(shuō)不通的?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)有些地方在進(jìn)行集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，建立按份共有的集體經(jīng)濟(jì)組織，而且主張壓縮乃至取消集體股，將集體資產(chǎn)全部量化到人，這種做法有它值得商榷的地方。實(shí)際上，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，未來(lái)的農(nóng)村社區(qū)自治組織的公共支出會(huì)不斷擴(kuò)大，財(cái)源問(wèn)題不解決，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就搞不好。把這個(gè)所有權(quán)主體問(wèn)題搞清楚之后，我們就要大力鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為社區(qū)自治組織夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村公共服務(wù)。

總之，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中，農(nóng)民集體依然是一個(gè)十分基礎(chǔ)性的內(nèi)容。筆者表達(dá)了這樣一種預(yù)判：農(nóng)民集體的虛化是有底線的，因?yàn)樗哂胁豢商娲囊饬x，甚至于它的意義還存在被進(jìn)一步激活的空間。集體的重新激活未必就是重蹈烏托邦，這三十五年中進(jìn)行的各種實(shí)驗(yàn)為這種激活提供了經(jīng)驗(yàn)，而社會(huì)的新形勢(shì)也為這種激活提供了新的可能。

作者單位：熊萬(wàn)勝，華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心；王陽(yáng)，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)發(fā)展研究》2015年第2期 （有刪減）

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