——讀徐勇、徐增陽《流動中的鄉(xiāng)村治理》
一、什么是農(nóng)民流動
傳統(tǒng)意義上來說“農(nóng)民流動”是指農(nóng)村人口遷移到城市，也是指農(nóng)村人口與農(nóng)村的分離。因為對于已遷入城市的人來說，他們已不再具有農(nóng)民的身份，已不屬于農(nóng)村人口，對于鄉(xiāng)村治理也沒有什么實質(zhì)的意義。徐勇教授在本書中所說的農(nóng)民流動并非指傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民流動，而是從“流動”的一般意義上說，即“農(nóng)民位置的移動”。所以，所謂農(nóng)民流動就是“農(nóng)民為尋求其他生活來源而暫時或者長時間離開原村而處于流動狀態(tài)”。只有流動中的農(nóng)民與鄉(xiāng)村治理才有著密切的關(guān)聯(lián)性。
農(nóng)民流動是中國社會變遷進(jìn)程中的一個跨世紀(jì)的重大課題。20世紀(jì)80年代初，中國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一重大改革措施在調(diào)動起農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時，也使長期隱匿于集體勞動中的農(nóng)業(yè)剩余勞動力日益明顯。于是，隨著國家對農(nóng)民控制的逐漸放松，20世紀(jì)80年代中期以后，中國出現(xiàn)了以務(wù)工經(jīng)商為特征的農(nóng)民流動。到20世紀(jì)90年代初，形成為農(nóng)民大規(guī)模流動的“民工潮”。這種流動的一個最突出的特點就是自發(fā)性，是農(nóng)民自動的選擇和自主的行為。這種流動大體上經(jīng)歷了以下三個階段:
一是1980年代中期開始的小規(guī)模、零散的農(nóng)民流動。這種流動的除了極少數(shù)外出經(jīng)商者以外，主要是在本地區(qū)性流動，即農(nóng)民利用農(nóng)閑時間外出做些零工。這種流動對于流出地既定的生產(chǎn)生活秩序并沒有帶來明顯的沖擊和影響。
二是1980年代后期開始的較大規(guī)模的農(nóng)民流動。這種流動在人數(shù)上有較大規(guī)模，流動的范圍呈跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)性，農(nóng)民外出的目的性更強，時間更長。這種流動已開始沖擊和影響流出地的鄉(xiāng)村治理過程。只是這一階段的農(nóng)民流動具有間歇性特點，對多數(shù)農(nóng)民而言，流動還不是一種持續(xù)不斷的行為，對鄉(xiāng)村治理的沖擊和影響還不具有連續(xù)性。
三是1990年代初中期開始的大規(guī)模、持續(xù)不斷的農(nóng)民流動。這種流動不僅規(guī)模更大，流動的跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)性更強，而且成為一種持續(xù)不斷的行為。相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)民開始將流動作為一種固定的生產(chǎn)和生活方式，由此對鄉(xiāng)村治理過程帶來十分明顯的沖擊和影響。
現(xiàn)階段的農(nóng)民流動大多數(shù)具有“兩棲”的特征，從生產(chǎn)和生活活動來看，他們長時間離開鄉(xiāng)土，對于附著于鄉(xiāng)土的權(quán)威與規(guī)則越來越淡化，有的甚至根本就沒有相關(guān)意識;從土地、戶籍、生存條件等方面看，他們的根又在本鄉(xiāng)本土，并沒有融入城市和工業(yè)文明社會，從而建立起一整套的行為規(guī)范。為此，他們的意識經(jīng)常處于矛盾狀態(tài)，他們的行為也往往處于失范狀態(tài)，以至出現(xiàn)規(guī)則“真空”。即與原有的鄉(xiāng)村社會規(guī)則發(fā)生激烈的沖突，從而造成秩序的震蕩。
二、農(nóng)民流動對鄉(xiāng)村治理的影響
（一）農(nóng)民流動造成農(nóng)村資源浪費和社會成本加大
毫無疑問，農(nóng)村的土地和勞動力是農(nóng)村的根本資源，農(nóng)村的人口流動在很大程度上雖然緩解了我國人地資源沖突的矛盾，“在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地、資本、人力資源是基本要素，并構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的主要資源。而農(nóng)民流動不僅促使勞動力要素的流動、緩解人地矛盾，而且促進(jìn)生產(chǎn)要素的重新配置，使鄉(xiāng)村治理始終處于全新的變動格局之中?！钡匀皇敲つ亢蜔o序的，并且嚴(yán)重造成了農(nóng)村資源的浪費。首先，由于農(nóng)民受地緣、血緣和業(yè)緣的影響，他們離開了“生于斯，長于斯”的家鄉(xiāng)，也可稱為背井離鄉(xiāng)吧。在這些人當(dāng)中，有的人是漫無目的隨遇而安類型的，特別是在城市里本身就業(yè)壓力就極大的情況下，能立刻找到工作的農(nóng)民并不多，他們需要時間與這個城市磨合，在這個過程中就造成了嚴(yán)重的農(nóng)村資源浪費。其次，還有一部分人是具有一定理論知識，有理想、有專長的青年農(nóng)民，這些人目的性極強，不過他們內(nèi)心也充滿了矛盾，既不愿放棄本土的耕地，又想盡快在城里一展拳腳。所以他們在選擇農(nóng)作物時，多半選擇無需大量投入勞動力的農(nóng)作物，把大量的時間用在出外打工上，可以說這是一種“隱性棄耕現(xiàn)象”，這種現(xiàn)象使農(nóng)村的耕地資源遭到浪費。
（二）農(nóng)民流動造成了農(nóng)村發(fā)展的“空心化”
隨著農(nóng)村人口大量流入城市，農(nóng)村發(fā)展迫切需要的資金、技術(shù)、知識和人才也大量向城市集中，以致造成農(nóng)村發(fā)展的“空心化”。從總體上看，農(nóng)民流動有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是，在有些地方，農(nóng)民流動不僅未能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而進(jìn)一步造成農(nóng)業(yè)的萎縮，甚至農(nóng)村的衰敗，農(nóng)村治理資源更為匾乏，治理性難度加大。所以，不能對農(nóng)民流動持一種盲目樂觀的態(tài)度，雖然確實存在著這樣的村莊。在許多鄉(xiāng)村，依靠農(nóng)村人口外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)并重建鄉(xiāng)村的愿望卻難以實現(xiàn)。相反的是鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金、人才、知識和需求大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。農(nóng)村人口流動有可能為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來緊缺的資金、技術(shù)、人才和需求，從而重建鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的文明轉(zhuǎn)型，但也有可能使鄉(xiāng)村發(fā)展的緊缺資源進(jìn)一步流失，從而陷入有流動無發(fā)展的“空心化”困境。所謂鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”是指，“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匾乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境”。支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求不僅沒有向鄉(xiāng)村流回，反而持續(xù)不斷地流向城市。這種情況對農(nóng)村的發(fā)展是很不利的。鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”的后果不僅使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，而且會增加治理的成本和難度。
（三）農(nóng)民流動導(dǎo)致村治權(quán)力的運作困難
在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村權(quán)力體系是封閉的。家族權(quán)力是自然沿襲的，它的傳承不是取決于自身的努力，而是先天性因素決定的。在建國后的相當(dāng)一段時間里，村治權(quán)力也是封閉的。普通村民根本無法參與到鄉(xiāng)村治理過程，村民在鄉(xiāng)村治理的過程中只是扮演著被動員的角色，被排除在鄉(xiāng)村治理的參與之外。改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，農(nóng)村政治領(lǐng)域也出現(xiàn)了相應(yīng)的改革，其顯著標(biāo)志是實行了村民自治?！案母镩_放以來，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權(quán)，也獲得了可以自由選擇職業(yè)的自主權(quán)，可以自主流動。農(nóng)民流動使農(nóng)民利益分化，收人差距拉大，原本同質(zhì)性極強的農(nóng)村居民開始發(fā)生職業(yè)和社區(qū)身份的雙重分化?！贝迕褡灾问灌l(xiāng)村治理的權(quán)力向普通村民開放，農(nóng)民可以通過村委會選舉自主選擇“當(dāng)家人”，并通過民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來行使當(dāng)家作主的權(quán)利，農(nóng)民的村治參與有了切實的制度保障。但是，農(nóng)村社區(qū)的政治參與是一種日常政治活動，農(nóng)民流動使得村治參與面臨著一系列性的矛盾和問題，以往的村治權(quán)力都是在農(nóng)民不流動的背景下運作的。在農(nóng)民附著于土地的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村公共事務(wù)相對簡單。鄉(xiāng)村治理習(xí)慣的治理附著于在土地上的農(nóng)民。當(dāng)今中國的農(nóng)民流動是在現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化背景下發(fā)生的，且又是一種不穩(wěn)定的流動，由此使鄉(xiāng)村治理的對象處在流動過程之中，從而使公共事務(wù)增多，特別是村治權(quán)力的功能不足以應(yīng)對，治理難度增大。1980年代開始的大規(guī)模的農(nóng)民流動有一個重要特點，就是農(nóng)民工作和生活在外地，戶口和土地在本鄉(xiāng)，從而造成人與土地相分離。由于戶口在家鄉(xiāng)，流動的農(nóng)民仍然屬于家鄉(xiāng)的村治對象。但是農(nóng)民的流動，則使得家鄉(xiāng)的村治權(quán)力難以發(fā)揮作用，造成許多鄉(xiāng)村事務(wù)管不了，給鄉(xiāng)村治理帶來了困難。當(dāng)然，中國各地情況千差萬別，農(nóng)村的發(fā)展也極端不平衡。內(nèi)陸不同于沿海，城郊也不同于山區(qū)。
三、正確協(xié)調(diào)流動人口，改善村治水平的對策
（一）建立健全人口管理機(jī)制，加強流動人口管理
農(nóng)村流動人口在流動中對自身的再復(fù)制，這在一定時期是難以避免的。但應(yīng)該看到，造成這一結(jié)果還有一些社會的和體制的因素。如現(xiàn)行的城市治理機(jī)制是根據(jù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市本位主義建立起來的，具有身份性特點。許多工作領(lǐng)域?qū)τ谵r(nóng)村人口的進(jìn)入加以嚴(yán)格限制，部分城市為了解決人口問題，甚至以政府法規(guī)的形式規(guī)定農(nóng)村人口只能從事那些城市人口不愿從事的職業(yè)。這種歧視性政策如果永久化，農(nóng)村流動人口將永遠(yuǎn)難以通過流動改造自己，進(jìn)而改造傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)。所以，隨著全國統(tǒng)一開放的市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，需要改革傳統(tǒng)的身份性治理機(jī)制，建立公平開放的人口管理機(jī)制。在這一機(jī)制下，農(nóng)村流動人口中的被歧視感、不公平意識和失衡心理會得到一定程度的緩解。將農(nóng)村流動人口納入到全國統(tǒng)一的文明規(guī)則網(wǎng)絡(luò)之中。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理體制下，農(nóng)村流動人口事實上處于文明規(guī)則的真空之中。對于他們來說，戶口所在地的政府管不著，工作所在地的政府也管不了。那么，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其治理機(jī)制的改善，應(yīng)該將農(nóng)村流動人口納入到全國統(tǒng)一的文明規(guī)則網(wǎng)絡(luò)之中，使其無論走到哪里，都要受到文明規(guī)則的制約。美國是一個人口流動性十分強的國家，但人口的流動并沒有造成人口的失控。其重要原因就是該國建立了一個全國統(tǒng)一的社會安全制度。每個人都有一個永久性的社會安全號碼，且與銀行借貸、社會救濟(jì)等口常生活密切相關(guān)。美國政府通過這樣一套制度對人口實施嚴(yán)密而隱蔽的監(jiān)控。這一方式是有借鑒意義的。即使我們不能或者無法建立起類似的治理機(jī)制，但必須面對龐大的農(nóng)村流動人口群體這一現(xiàn)實，將其納入到文明規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)之中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同安定。
（二）調(diào)整政策，促進(jìn)流動農(nóng)民的政治參與
大量的農(nóng)村人口流動和城市化趨勢對我國的政治民主化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這是值得我們每個中國人重視和思考的問題。大規(guī)模的農(nóng)村流動人口中的精英農(nóng)民并無意參加村內(nèi)的民主選舉，其中主要原因是因為這種選舉的時機(jī)不對，大多安排在農(nóng)閑期間，而這個時期卻是農(nóng)民在外地打工的最佳時期，二者相互沖突。一般情況下，農(nóng)村人口流動有兩個高峰時期:一是春運期間，也就是春節(jié)前后，這一時期是農(nóng)村人口流動最高的時期;另一個時期就是農(nóng)忙時期，這一時期是收獲的季節(jié)，農(nóng)民紛紛回家收割糧食。因此，我認(rèn)為，政府應(yīng)該考慮農(nóng)村換屆選舉的時間安排在春節(jié)后還是比較合理的，這樣會很大程度上農(nóng)民參與政治的積極性。我國政府一直強調(diào):依法治國，但前提是要保證人民民主，加強法制建設(shè)。黨的十九大報告也指出:堅持以人民為中心，發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。如果農(nóng)民因為外出打工而不顧村內(nèi)換屆選舉，那么即使經(jīng)濟(jì)水平提上來，農(nóng)村的發(fā)展也會停滯不前。所以通過法律來維護(hù)村民選舉就尤為重要，讓農(nóng)民認(rèn)識到法律的重要性，通過法律來維護(hù)自身以及村中公共事務(wù)的權(quán)利。同時，我國各政府部門也要制定相應(yīng)的政策措施，建立合理的選舉機(jī)制，建立完善的戶籍管理制度，甚至于根據(jù)不同地區(qū)不同的情況制定投票、聯(lián)系和管理機(jī)制，或者是村內(nèi)議事小組等等。
（三）大力發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)合作組織，調(diào)整農(nóng)民流動下的人地關(guān)系
2018年中央一號文件指出“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路?！蓖七M(jìn)鄉(xiāng)村振興，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村人口規(guī)模流動下出現(xiàn)的農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)揮集體組織的作用，把千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場連接起來。避免了外出務(wù)工導(dǎo)致的土地撂荒、拋荒現(xiàn)象，可以有效增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)帶有較強的季節(jié)性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本是以家庭為單位，所以我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與農(nóng)村勞動力“兩個充裕”并存;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動率和農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化加工率“兩個過低”并存的矛盾更為突出，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品抗市場風(fēng)險能力差，農(nóng)民不能有效實現(xiàn)和維護(hù)自身利益。特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，各種生產(chǎn)要素都參與市場競爭和收益分配，而單個農(nóng)民或家庭無法掌握這些生產(chǎn)要素比如信息、技術(shù)、人才，甚至在最基本的資金方面都是勢單力薄的，所以無法在激烈的市場競爭中爭取到利益，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整向廣度和深度進(jìn)軍，有效拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值，可以使農(nóng)民取得由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來的效益，可以獲得生產(chǎn)要素參與收益分配所帶來的利益，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞力，增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入;可以通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)民不但從種、養(yǎng)業(yè)中獲利，還可分享加工、銷售環(huán)節(jié)的利潤，增加收入。這樣不但保證了空心村莊土地的收入，也保證了農(nóng)民外出務(wù)工的收入。因此，大力發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)合作組織是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的現(xiàn)實選擇，同時也是提升村莊治理的有效手段。
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[6]2018中央一號文件全文《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》
(作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生)