——慶祝改革開放四十周年
2013年11月3日，習近平在湖南湘西十八洞村考察時提出：“脫貧攻堅就是要實事求是、因地制宜，分類指導、精準扶貧?！弊源耍袊拿撠毠赃M入了“精準扶貧到真正的貧困農(nóng)戶”的決勝階段。
我理解，精準扶貧就是對真正的貧困農(nóng)戶進行扶持，而不是對非貧困農(nóng)戶扶持。扶貧,就其本意來說,是對尚處于絕對貧困和相對貧困狀態(tài)的人們進行扶持, 使其增加收入,擺脫貧困,過上體面的生活,并進而致富。由于農(nóng)村貧困人口是以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)生活單位的,因此,扶貧理應(yīng)以扶持真正的貧困農(nóng)戶為重點對象，這是題中之義。然而,中國扶貧的早期與中期曾先后出現(xiàn)過背離扶持貧困農(nóng)戶情況，有的地方甚至于出現(xiàn)“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶窮”、“扶官不扶民”的問題。
我曾經(jīng)參與過云南省扶貧的早期與中期過程，主持過若干國際社會援華農(nóng)村發(fā)展及扶貧項目的實施與評估，經(jīng)歷過國際上先進的扶貧到真正的貧困農(nóng)戶的理念與方法的引入與推廣。現(xiàn)在學習習近平關(guān)于精準扶貧的觀點，倍感親切！
在慶祝改革開放四十周年之際，回顧我國從國際上引入扶貧到真正的貧困農(nóng)戶理論與方法的歷程，從中吸取有益的經(jīng)驗教訓，這對于貫徹落實習近平關(guān)于精準扶貧的要求，取得脫貧攻堅的偉大勝利，是一件很有意義的事情。
一、扶貧到真正的貧困農(nóng)戶的確立
（一）從扶貧到縣、到村、到非貧困戶，再到貧困農(nóng)戶
中國的大規(guī)模扶貧是從1986年開始的。當時確定以1985年年人均收入低于150元的縣（少數(shù)民族自治縣標準有所放寬）為扶貧對象，并延續(xù)至今。1993年“八七”脫貧攻堅計劃國定貧困縣的數(shù)量增加到592個。截至2018年2月全國受到扶持的貧困重點縣585個。
這種以富縣為主要目標的區(qū)域開發(fā)式扶貧的設(shè)計的理論前提有兩個：一是貧困縣通過區(qū)域扶貧開發(fā)富裕起來之后, 就有財力、物力對貧困農(nóng)戶進行扶持了， 正是所謂“大河有水小河滿”；二是縣、鄉(xiāng)的區(qū)域扶貧開發(fā)項目, 可以帶動千家萬戶參與，當然也包括貧困農(nóng)戶參與項目實施而脫貧。在實踐中，這種扶貧模式確實取得了很大的成功，主要表現(xiàn)在它在緩解貧困縣的貧困程度、增加縣級財政收入、培育區(qū)域經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、帶動參與項目的當?shù)剞r(nóng)戶脫貧等方面，發(fā)揮出了較強的作用。
但是, 以貧困縣為主要扶持對象的區(qū) 域扶貧經(jīng)濟開發(fā)模式的優(yōu)點也正是它的缺陷，即它瞄準的目標并不是或者說漏掉了絕對貧困農(nóng)戶，而且實踐的結(jié)果是，一方面，扶貧資金、物資中的一部分被轉(zhuǎn)移到了非貧困地區(qū)及非扶貧項目。另一方面緩解政府財政困難的項目被置于優(yōu)先安排的地位。縣級政府作為扶貧資源的管理者，總是偏向于把扶貧資金、物資、人力投向能盡快緩解政府財政困難的項目，于是出現(xiàn)了重視工業(yè)項目，輕視貧困農(nóng)戶能夠參與的農(nóng)業(yè)項目；重視規(guī)模大的項目，輕視可以由農(nóng)戶進行的小型項目；重視資金、技術(shù)密集型的項目，輕視素質(zhì)不高的貧困農(nóng)戶可以勝任的勞動密集型的項目。結(jié)果是，重工業(yè)項目、規(guī)模大的項目以及資金、技術(shù)密集型項目所提供的就業(yè)機會不多；特別是這些不多的就業(yè)機會還不夠縣級各類干部的親朋好友及其子女們的就業(yè)需求！
2001年5月，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導小組頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，對21世紀初的扶貧戰(zhàn)略做出調(diào)整，改變了過去以貧困縣為基本扶持單位的做法，而將扶貧開發(fā)重點轉(zhuǎn)向了14.8萬個貧困村。
扶貧開發(fā)項目到村，最有成效的是基礎(chǔ)公共工程，如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田改造、小水利、學校校舍、通電、通訊、村衛(wèi)生室等，全村受益，有的以工代賑形式，還使參與的農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民獲得了投工貨幣收入，緩解了貧困。但是，那些扶貧貼息貸款、適用科學技術(shù)培訓、外出考察等扶持項目一到村，基本上都被村里的干部及親朋好友、富裕農(nóng)民等“理所當然”地占據(jù)了，那些真正的貧困農(nóng)戶，由于處于弱勢地位，受教育不多、社會關(guān)系不暢等不利條件，很難“沾邊”。這樣一來，扶貧開發(fā)項目到村的扶持資源，就只能為非貧困戶所專享。
怎樣克服這些缺陷，一直是人們所關(guān)注的問題，也是國際組織援華農(nóng)村項目探索的主題。1990年初，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦批準與安排，國際基金會援助中國的第一個大型項目“云南省貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗示范與推廣項目（云南扶貧項目，YUM項目）”啟動之初，就制定了瞄準真正貧困戶的目標，一方面，聘請國際上最著名的扶貧專家如菲律賓國際鄉(xiāng)村改造學院（中國晏陽初先生創(chuàng)建）專家，來作國際上先進的扶貧理念的培訓。我由于是項目領(lǐng)導小組成員，曾有幸參加過兩次培訓，印象最深的有兩個觀點：一是貧困者之所以處于貧困，不是他們愚昧或懶惰，而是社會沒有給予他們提供脫貧的機會和資源；社會和政府扶貧，不是對貧困者的恩賜，而是把脫貧的機會和資源“還”給貧困者；另一方面，項目專門安排一批到貧困戶的小項目，如雜交種子、化肥使用等糧食增產(chǎn)項目，使貧困戶當年增產(chǎn)，不再俄肚子；購買仔豬、羊、雞等飼養(yǎng)項目，以增加經(jīng)濟收入。之后經(jīng)總結(jié)，這一扶貧到戶的做法被概括為“五個一工程”即：貧困農(nóng)戶人均一畝左右穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田地，人均一畝左右經(jīng)濟林果，戶均年出售一頭大牲畜，戶均一人學會一二門適用致富技術(shù)，戶均一人從種植業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，被云南省扶貧辦報省政府批準推廣。
于此稍后，由我所在的云南省社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所和云南省林業(yè)廳長江防護林辦公室聯(lián)合實施的國際基金會援助的云南社會林業(yè)項目，于 1996年在昭通樂德古村，學習借鑒國際小母牛的經(jīng)驗，實施了以解決最貧困農(nóng)戶溫飽為目標的實物信貸試驗，即將增產(chǎn)糧食的良種、化肥、農(nóng)膜貸給最貧困農(nóng)戶，農(nóng)戶待收獲后用增產(chǎn)的糧食歸還；具體由農(nóng)戶自己選出的農(nóng)戶協(xié)會操作。這一作法的貢獻，在于解決了貧困農(nóng)戶家庭增收缺貸款、還貸困難和運作成本高的問題。
二、把寶貴的信貸資源送達真正的貧困農(nóng)戶
我國貧困面大，政府財政每年可以用于扶貧資金雖然每年都在增加，但畢竟有限，怎樣解決貧困農(nóng)戶龐大的資金需求？人們想到了金融貸款，并設(shè)計出了政府財政貼息的扶持辦法，被稱為財政貼息貸款。實踐中，這種財政貼息貸款出現(xiàn)了兩種情況：一是政府財政能夠用于貼息的錢也不能完全滿足貧困農(nóng)戶的要求；二是財政貼息貸款到了縣鄉(xiāng)村后，大部分都被農(nóng)村中基層干部、大戶等強勢人們使用了，真正的貧困農(nóng)戶難以沾邊。
恰在此時，國際上出現(xiàn)了把寶貴的信貸資源送達真正的貧困農(nóng)戶的成功經(jīng)驗，這就是孟加拉國“鄉(xiāng)村銀行”（又稱“窮人銀行”）小額信貸扶貧到戶。它是由孟加拉國吉大港大學經(jīng)濟學教授穆罕默德·尤納斯在 1980 年代初創(chuàng)立的，成為非政府組織、非金融機構(gòu)的鄉(xiāng)村信貸扶貧模式（簡稱為 GB模式），是世界規(guī)模最大、效益最好、運作最成功的小額貸款扶貧到戶。截至2016年底，該銀行擁有890萬名會員（有效借貸戶），137萬個小組，覆蓋了孟加拉國93.16%的村莊。在會員中，97%是貧窮婦女，其中還包括7.76萬名乞丐會員，其中267萬名客戶處在孟加拉國的貧困線以下。世界上 100 多個國家（地區(qū)）引入復制與推廣，被稱為專門為貧困者設(shè)計的、成功的扶貧模式。2006年，尤納斯教授與孟加拉鄉(xiāng)村銀行共同獲得諾貝爾和平獎。此外，尤納斯還曾獲得過包括世界糧食獎在內(nèi)的多個國際榮譽。
1994 年，中國社會科學院杜曉山教授及他創(chuàng)辦的“扶貧經(jīng)濟合作社”，首次將尤納斯教授小額信貸扶貧到戶引進中國，先后在河北省易縣、河南省虞城縣、南召縣和陜西省丹鳳縣進行試點，實現(xiàn)了把信貸扶貧資金直接送達中國貧困農(nóng)戶的先例。
其實，我國改革開放后不久便接受國際援華農(nóng)村發(fā)展項目中信貸扶貧，始于國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（簡稱農(nóng)發(fā)基金）于 1981年開始先后在中國實施了15項農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，承諾金額為3.8億美元的優(yōu)惠貸款，資金的三分之二用于信貸。 1982年聯(lián)合國婦女發(fā)展基金開始在北京和山東小范圍提供面向低收入婦女的循環(huán)信貸基金，幫助貧困婦女發(fā)展微型企業(yè)。國際小母牛項目組織（HPI）自1984年以來在四個省區(qū)開展以“禮品傳送”形式運作的特殊小額信貸項目。1986年聯(lián)合國人口基金會累計投資900萬美元，先后在甘肅、青海、寧夏、貴州、新疆、內(nèi)蒙、湖北、安徽、陜西和山西啟動了包括建立婦女循環(huán)小組貸款在內(nèi)的項目。世界銀行從1994年開始先后實施了西南、秦巴和北部三個扶貧項目，除了兩個專門的小額信貸試點項目（陜西安康和四川閬中）以外，在各個項目縣都包含農(nóng)戶貸款的項目內(nèi)容。聯(lián)合國兒童基金會自1996年開始在12個省區(qū)的24個縣實施了為期5年的“貧困地區(qū)社會發(fā)展項目”（SPPA），主要以小額信貸的方式運作，投入項目資金650萬美元。國際勞工組織自1996年開始在甘肅、河北和江西實施了以促進就業(yè)為目標的小額信貸項目。國際漸進組織和鶴類基金會實施的草海保護區(qū)項目的村基金。聯(lián)合國開發(fā)計劃署出資、國家外經(jīng)貿(mào)部組織在四川儀隴、云南金平和麻栗坡的扶貧項目；聯(lián)合國兒童基金會出資、當?shù)卣M織的云南麗江、騰沖、龍陵縣的項目；澳大利亞政府出資、當?shù)卣M織的青海海東區(qū)域發(fā)展項目；香港樂施會出資、當?shù)卣M織在貴州威寧縣、廣西巴馬和大化縣、云南祿勸縣、瀾滄縣和西盟縣的區(qū)域發(fā)展項目等。這些引入的小額信貸扶貧到戶試驗, 均獲得了巨大的成功，消除了扶貧到戶難的困惑，實現(xiàn)了人們孜孜以求的百分之百的直接扶貧到戶的目標。
援華農(nóng)村發(fā)展項目規(guī)模最大的當屬2005年7月，由國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心和世界銀行、世界宣明會、國際計劃和行動援助組織等合作開展的農(nóng)村社區(qū)主導型發(fā)展試點項目，分布于廣西、四川、陜西、內(nèi)蒙古四省（區(qū)）的60個重點貧困村，總投資約4800萬元人民幣，其中日本社會發(fā)展基金贈款約1600萬元人民幣，也實現(xiàn)了直接扶貧到戶的目標。
相對于現(xiàn)有的扶貧經(jīng)濟開發(fā)項目來看，小額信貸扶貧到戶具有以下明顯的特點:
一是它瞄準的目標是絕對貧困農(nóng)戶。 小額信貸扶貧到戶的宗旨是扶持絕對貧困農(nóng)戶，非貧困農(nóng)戶沒有資格使用，而且他們也看不上這種小額信貸的“小額度”錢，因而避免了扶貧資金的被截留和滲漏。
二是它的操作方法簡便。貧困農(nóng)戶根據(jù)家庭脫貧計劃的項目需要，向小額信貸組織（扶貧社或項目）提出申請，經(jīng)本村社農(nóng)戶小組討論認可，即可得到貸款, 免除了現(xiàn)行扶貧貸款需要擔保、抵押等金融機構(gòu)的繁瑣作法。
三是貧困農(nóng)戶都能精心使用貸到的款。雖然這種小額貸款數(shù)額很小，一般一個家庭貸款只能在數(shù)百元以內(nèi)，個別的一千多元，但是由于貧困農(nóng)戶精心使用，普遍發(fā)揮著較好的效益，或者說項目成功率很高。
四是農(nóng)戶整借零還，減輕了償還本息的困難。 由于它把貸款戶的還貸分解為每周或一個項目生產(chǎn)周期結(jié)束之后，一次還貸額不多，因此實現(xiàn)了扶貧資金的高還貸率，極少出現(xiàn)農(nóng)戶賴帳、還不起貸款而造成的呆帳、壞帳等現(xiàn)象。這也有力地證明了貧困農(nóng)戶具有較高的信譽和素質(zhì)?！ ?/p>
五是資金快貸快還，快速周轉(zhuǎn)，相應(yīng)增加了扶貧貸款總量。 由于這種扶貧資金的高還貸率，因而提高了寶貴的也是有限的扶貧資金的周轉(zhuǎn)率。在有的試驗點，一筆小額信貸一年可以周轉(zhuǎn) 5--6次，個別的達到 7--8次，這是我國現(xiàn)有扶貧貸款乃至金融信貸無論如何也作不到的奇跡?！ ?/p>
六是培育了農(nóng)戶通過發(fā)展市場經(jīng)濟而脫貧致富的能力。農(nóng)戶使用小額信貸，必須自己提出項目，自己組織實施，自己對項目實施進行監(jiān)測評估，而不象現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項目那樣由外部確定項目，讓農(nóng)戶被動參與，因而貸款戶自身的素質(zhì)隨之提高。
七是信貸扶貧的資金及其組織實現(xiàn)了自我持續(xù)運轉(zhuǎn)。無論是中國社科院的 “扶貧經(jīng)濟合作社”，或是其它小額信貸的項目組織，由于農(nóng)戶的高還貸率和較高的利息率，使其自身也有了逐步增多的利息收入，并能在一兩年內(nèi)達到財務(wù)自立、自負盈虧和持續(xù)發(fā)展，并將在一定時期后轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展資金。
八是小額信貸向貧困婦女申請的項目傾斜，對于緩解農(nóng)戶貧困具有決定性的作用。這是孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的重要特點，也為我國國內(nèi)的小額信貸所重視。這與現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項目主要以男子為主，甚至男子決策、男子參加培訓而由婦女勞作的現(xiàn)象，形成了鮮明的對比。
九是項目選擇適應(yīng)了農(nóng)戶條件。貧困農(nóng)戶的項目選擇基本上是農(nóng)戶在現(xiàn)有條件下能夠從事的農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟林果等，避免了現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項目偏重工業(yè)、與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的現(xiàn)象，因而項目所形成的產(chǎn)品市場容量大， 不愁銷售，也有利于豐富城鄉(xiāng)居民的“菜藍子”、“飯桌子”。
十是大大節(jié)省了社會扶貧資金等資源。專門針對貧困農(nóng)戶的小額信貸，每戶農(nóng)戶貸款一般都在數(shù)百元，個別的也不過一、兩千元，即可以使他們從絕對貧困的惡性循環(huán)怪圈中走出來。相對于現(xiàn)有區(qū)域開發(fā)扶貧方式來看，是一種投資小、 能回收、效益大的扶貧路子。
十一是有利于轉(zhuǎn)變社會對貧困農(nóng)戶的片面看法，增強貧困農(nóng)民的自信心。長期來，社會各界對貧困農(nóng)戶形成了一些片面看法，如認為貧困農(nóng)戶素質(zhì)低、愚昧落后、懶惰、不會經(jīng)營、沒有儲蓄習慣等等。小額信貸的實踐恰恰證明，貧困農(nóng)戶并不愚昧懶惰，他們在現(xiàn)有惡劣的生產(chǎn)生活條件下頑強的生活，精打細算地使用貸款，是埋頭苦干、擺脫貧困的主力軍。
三、扶貧到戶首先要把真正的貧困農(nóng)戶界定出來
信貸資源到村后要安全地送達真正的貧困農(nóng)戶手里，首先要把真正的貧困戶識別出來，而排出非貧困農(nóng)戶。虛心學習借鑒國際上先進的識別方法，并把它和中國的國情實際結(jié)合起來，一個準確快速識別方法被創(chuàng)造了出來。
（一）中國傳統(tǒng)的村干部指報法的缺陷
我國扶貧初期，確定貧困農(nóng)戶狀況的主要指標是人年均口糧和純收入。而確定各農(nóng)戶情況的普遍方式是村干部指報。
所謂村干部指報，是在確定的一個貧困村社中，由該村干部介紹本村各農(nóng)戶的家庭情況。無論是上級機關(guān)派人了解、研究者的調(diào)查以及統(tǒng)計部門的抽樣調(diào)查，都無一例外地依靠村干部指報。而村干部在指報時，由于較少有村民參與討論與監(jiān)督，估報、謊報、漏報現(xiàn)象便不可避免地出現(xiàn)。
當然，那時上級工作人員、扶貧理論工作者也并不是完全相信村干部指報，也會在聽取村干部介紹后“走馬觀花”地作點家庭訪問，不但調(diào)查面窄，而且也少有對獲得的信息進行甄別，這就難以真正把貧困農(nóng)戶揭示出來。
至于統(tǒng)計部門的抽樣調(diào)查，由于所抽之樣的情況大都是村干部提供的，也不可避免地存在著不實的問題，特別是統(tǒng)計部門抽樣調(diào)査時采用的平均數(shù)法，將一個村社中的相對富裕戶與貧困戶的口糧、純收入一平均，就不能不在一定程度上掩蓋了貧困戶的真實貧困狀況及貧困原因。
（二）孟加拉鄉(xiāng)村銀行工作人員識別法
中國扶貧初期碰到的上述識別情況，在世界各國帶有一定的普遍性，小額信貸扶貧到戶的創(chuàng)始國孟加拉也不例外。為了真正地把需要扶持的貧困戶識別出來，鄉(xiāng)村銀行及其他從事小額信貸的組織，已經(jīng)設(shè)計了排除非真正的貧困農(nóng)戶的“三步測查法”：第一步，外來調(diào)查者進村先看房子。最貧窮的農(nóng)戶，通常是那些住在用簡陋的材料修建的極小的、極破爛的房子里。第二步，經(jīng)濟狀況調(diào)查，一是實際計算農(nóng)戶每月現(xiàn)金收入，二是詢問農(nóng)戶擁有土地的數(shù)量和其它財產(chǎn)狀況。第三步，復查，由外來調(diào)查者的上級高級官員，對那些基層調(diào)查員已經(jīng)調(diào)查過農(nóng)戶進行復查，也對申訴進行復查。
杜曉山教授的同事孫若梅教授曾介紹國際上另一個著名的小額信貸——馬來西亞伊克提亞信托投資公司的小額信貸扶貧（AIM）的識別方法，包括住房指數(shù)（16類57個指標）和財產(chǎn)測試（5類46個指標）。由于指標多，不易推廣。
（三）我們總結(jié)與推薦的三步矩陣法
作為云南省政府確定的決策咨詢單位，1997年初，我和我所在云南省社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所的學者承擔了云南省政府舉辦的云南省小額信貸培訓班的教學和管理辦法、財務(wù)制度、會計制度的起草工作。在編寫培訓教材時，我們認真學習借鑒國際上的識別貧困農(nóng)戶的方法以及流行的參與性農(nóng)村快速評估技術(shù)（PRA），并總結(jié)國內(nèi)杜曉山教授扶貧合作社的實踐，特別是充分聽取參加培訓班的云南省扶貧第一線基層官員的意見，總結(jié)并推薦出識別一個村社中需要扶持的絕對貧困農(nóng)戶及其扶持內(nèi)容的三步矩陣評價法（參見云南省小額信貸協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室和云南省社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所編《農(nóng)村小額信貸：脫貧攻堅成功之路》，云南教育出版社1997年11月昆明版）。三步矩陣評價法如下：
第一步，在選定的村莊里，由全體鄉(xiāng)干部、村社干部和隨機抽樣的本村莊20% 村民，分別請他們列出本村莊最貧困農(nóng)戶的名單，并且讓其從最貧困者開始排序，從而得出一個該選定村需要扶持的絕對貧困農(nóng)戶的矩陣表，分析此表就可以得出該選定村莊需要扶持的絕對貧困農(nóng)民的名單。
第二步，隨機抽樣到已經(jīng)確定的絕對貧困農(nóng)戶家里訪貧問窮。在實地觀察貧窮農(nóng)戶家庭住房、收獲糧食、養(yǎng)殖業(yè)、穿著等詳情的基礎(chǔ)上，召集該家庭成員， 經(jīng)過予先設(shè)計的貧窮指標的討論，讓各人對本家庭貧困程度指標排序，即可以了解該農(nóng)戶貧窮的類型與程度。
第三步，讓該訪貧問窮農(nóng)戶家庭各成員（不能僅僅是男主人）對自家脫貧致富的門路，進行討論，在 一一列舉出來之后排列順序，得到第三個矩陣評價表，分析該表就可以得出該農(nóng)戶脫貧致富所需要的扶持項目與條件。
上述三步矩陣評價法，雖然看起來有點繁瑣，但相對于我國現(xiàn)行的農(nóng)村調(diào)查，強調(diào)了調(diào)查者嚴格按程序操作、農(nóng)村干部和農(nóng)民發(fā)表意愿的不受干擾等，因而能夠使一個村莊里的絕對貧困農(nóng)戶明晰地界定出來，并把貧困的真實情況和脫貧要求顯示出來，以便于落實“精準”扶持。
此后，云南省扶貧系統(tǒng)在實踐中不斷摸索總結(jié)，至今形成并堅持的精準扶貧識別方法如下：首先是貧困農(nóng)戶申請，然后是村民代表大會民主評議，再交給村委會或駐村工作隊核實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣扶貧辦復審再進行公告。其中有兩次公示，村里評完進行公示，鄉(xiāng)里評完也要進行公示。公示時要讓村民看評出的是不是貧困戶，有沒有存在不公平的情況，大家進行監(jiān)督，最后報送縣里審批并建檔立卡入數(shù)據(jù)信息庫，對貧困戶實行“脫貧既出、返貧納入”的更新管理機制。
實踐中，有的地方把識別方法歸結(jié)為“一看房，二看糧，三看有無讀書郎”，頗為形象。
四、從制度設(shè)計上排除非真正的貧困農(nóng)戶
自2000年后，我國這種深受貧困戶歡迎的小額信貸扶貧項目發(fā)生了異化：首先，拋棄了小額信貸扶貧的“小額度、短周期”、“整貸零還”、“5戶聯(lián)保、順序貸款”、“婦女承貸”、“較高利率”等特征，變成了中國傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，而中國傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸不但沒有扶貧的功能，連對一般農(nóng)戶貸款的功能也沒有；其次，即使在一些還保留一點小額信貸扶貧特征的項目中，小額信貸扶貧項目款一進村，便成了村干部、村中富裕戶排斥貧困戶而由他們獨享的資源；再次，許多縣、鄉(xiāng)、村干部借口“貧困戶不歡迎小額度、而需要大額度貸款”，把寶貴的小額信貸扶貧項目變成了大額度貸款。
原總理溫家寶1999年6月8日的一次講話中曾經(jīng)給予小額信貸扶貧到戶以高度的評價：“扶貧信貸資金怎么到戶，怎樣管好，是扶貧開發(fā)中一個長期沒有解決好的問題。一些地方采取小額信貸的辦法較好的解決了這個問題。這種形式，資金到戶率高，項目成功率高，貸款回收率高，受到貧困地區(qū)廣大干部群眾的歡迎，要在總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范運作的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥地推廣?！敝螅瑴丶覍氂种赋觯骸稗r(nóng)村小額信貸扶貧是幫助農(nóng)民脫貧的一個有效途徑，一定要把這件事辦好?！边z憾地是，當時有關(guān)部門和一些地方對小額信貸一直“耿耿于懷”，一而再、再而三地散布小額信貸“存在著風險”、“有個地位定位問題”；特別是，有個部門在對小額信貸進行所謂的“規(guī)范”名義下，取消了小額信貸較高利率、整貸零還、貸款小組互助互?；ザ降葘嵸|(zhì)性的制度安排，因而異化成了傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，而傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸是“扶富不扶貧”。之后，小額信貸交由農(nóng)業(yè)銀行運作，而農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革后對小額信貸不感興趣，積極性不高，況且農(nóng)行在鄉(xiāng)一級已經(jīng)沒有分支機構(gòu)，無法運作小額信貸；繼續(xù)讓政府扶貧辦、婦聯(lián)等系統(tǒng)代為運作，卻不給他們運作經(jīng)費；此外，一些有地位的人對小額信貸扶貧到戶的性質(zhì)定位問題不斷提出質(zhì)疑，使全國自2000年后小額信貸處于低潮。
那么，小額信貸是怎樣從制度上排除非貧困農(nóng)戶的？
（一）小額度、短周期的設(shè)計使非貧困農(nóng)戶“看不上用”。這里的道理在于：由于額度小，農(nóng)村里的富人和強勢人群也就看不上。這是因為，在農(nóng)村，富人和強勢人群已經(jīng)經(jīng)過了小額度創(chuàng)業(yè)階段，有了一定的資本、經(jīng)驗和人才，進入了資本投入較多、規(guī)模經(jīng)營稍大、收入水平較多的家庭經(jīng)營階段。特別是，富人和強勢人群已經(jīng)具有了一定的社會關(guān)系網(wǎng)，他們?nèi)缛舭l(fā)展家庭經(jīng)營，可以到農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行貸款，一方面他們自己家庭有財產(chǎn)抵押，另一方面不愁沒有人替他們擔保。正是在這樣的情況下，農(nóng)村里的富人和強勢人群看不上小額度貸款，這才輪到了貧困農(nóng)戶使用。
（二）整借零還的設(shè)計使非貧困農(nóng)戶“不耐煩用”
首先，整借零還減輕了貸款貧困農(nóng)戶一次籌措大筆還款資金的壓力，做到了快借快還。盂加拉國鄉(xiāng)村銀行小額信貸實行的是一周一還貸，即借款后從第三周開始還貸。若一年期貸款，每周歸還本金的1/50,則要50周才能還淸本金和利息，因而被稱為“50周還貸制”。云南省政府主導型小額信貸實行的是半月一還貸，每周歸還本金的1/24，被稱為“24 周還貸制'。云南省瀾滄縣1997年的小額信貸試點，實行的是10天一還貸，每次歸還本金 的1/36,被稱為“36周還貸制”。至于利息，通常的做法是第一次放貸時預扣全部利息的一半，待最后一次還款時歸還利息的另一半。這樣，就大大減輕了一次還款數(shù)額巨大的壓力，由于每次還款數(shù)量很小，便于貸款貧困者設(shè)法湊齊，貧困農(nóng)戶把這種制度評價為“零 割的肉不痛”。
其次，由于快借快還，小額信貸機構(gòu)可以將收回的貸款再放給別的貧困者，實現(xiàn)了寶貴的扶貧資金滾動使用，提高了資金利用率，擴大了貸款的受益面。據(jù)典型試驗，一個總貸款100萬元的鄉(xiāng)級小額信貸工作站，從放貸后的第二個月開始計算，放貸資金的使用效果為1：1.03，即有103萬元的放貸；第三個月使用效果為1：1.10，第十二月時則為1.75，即有175萬元左右的放貸效果。就小額信貸的工作人員來說，可以采用“坐收坐支”的方式，即在貸款貧困者的中心會議上，一邊收取還款本息，另一邊將收取的本息及時地貸給急需貸款的其他貧困者，使扶貧面越來越大，同時減輕從貧困者小組、中心所在地到小額信貸工作站駐地攜帶大量現(xiàn)金的風險。
其三，由于分期還款，不僅強化了貸款貧困者的還貸意識，而且從某種程度上說是強制性地推動他們精心謀劃，精打細算，開源節(jié)流，提髙了生產(chǎn)和經(jīng)營能力。傳統(tǒng)的一次性借出、到期一次性還本付息的金融信貸活動，貸款合約當然具有嚴肅性，但是借貸當事人—旦在歸還期即將到來或己經(jīng)到來時籌措不到還本付息的錢時，往往產(chǎn)生一種“要錢沒有，要命有一條”的賴帳心理和行為。特別是對于多數(shù)貧困者，他們家里什么值錢的東西也沒有，你讓他們拿什么還本付息呢？其結(jié)果必然是他們從此再也別想獲得貸款了。正是吸取了這個教訓，小額信貸設(shè)計了分期還貸的制度，從而把整借的定期貸款的本息，分成幾十次來歸還，每一次歸還的數(shù)量不多。對于貸款貧困者來說，他們只要家里養(yǎng)一群雞，每次還款時賣一、二只雞的錢就夠了；做小買賣，賣幾天貨也就有了還款的錢；再不然，他們在還款前出去打幾天工，也可以攢夠還款的錢，從這個意義上說，小額信貸是“逼”著貸款貧困者開動腦筋想辦法，千方百計地尋找掙錢的門路，從而使“笨人'變聰明了，“懶人變勤快”了。
其四，在分期還貸的實踐中，不少貸款貧困者在實施貸款項目的同時，又自己決定、自己尋找、不需另外貸款，同時實施了一批規(guī)模雖小但是成功率很髙的項目。在這個過程中，不需要別人批準，也不需要外界恩賜，更不需要政府扶持，貸款貧困者奇跡般地決定和完成了一批自我發(fā)展項目，并且都意外地獲得了成功。在湊夠每次還貸的錢時，貧困者自我發(fā)展的能力也得到了提高。
其五，分期還款的麻煩，正好排除了非貧困者，從而把寶貴的扶貧資源真正送達貧困農(nóng)戶手里。貧困者之所以不怕麻煩，原因在于他們的時間成本低，而農(nóng)村中的非貧困農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營門路多，時間少，因而“不耐煩”使用需要每周或每半月還一次貸款的小額信貸，因為現(xiàn)有農(nóng)村金融的大門隨時都對他們開著呢！
我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)行之所以把小額信貸整借零還的特色制度退回到整借整還的傳統(tǒng)信貸的老路上，說到底是怕麻煩、怕艱苦。就實踐上看，小額信貸無論每一周（盂加拉國作法）或是每半月（云南省作法）還一次貸款本息，將給小額信貸組織機構(gòu)和工作人員增加了很大的工作量，而且每一次歸還的本息又不多，特別是按小額信貸規(guī)定是由小額信貸員到各村收款，要走很遠的路，確實是很麻煩、很艱苦，對農(nóng)行來說還有一個增加人工成本的問題，顯然沒有一次整貸省工省成本。
（三）較高利率使非貧困戶“不值得用”。
有的金融部門和社會人士不理解小額信貸的較高利率，他們依照央行嚴格利率管理的規(guī)定，打著減輕貧困者貸款的利息以體現(xiàn)扶貧原則的精神，堅決反對小額信貸的高利率。但是，低利率完全違背了小額信貸的原則，實踐中存在著難以克服的危險，即低利率并不能使寶貴的扶貧資金真正到達貧困者手中。在低利率中，貧困村社中的各類農(nóng)戶都會出來爭奪這一“廉價午餐”，“不要白不要”、“白揀便宜”、“撈一把”等思想，會使貧困村社中的強勢人群、先富裕起來的人群，利用自己的地位和勢力“霸占' 這類貸款，真正的貧困農(nóng)戶由于屬于社會弱勢群體，往往難以沾上低利率扶貧貸款的邊。這正是我國大規(guī)模扶貧數(shù)十年來“真正的貧困農(nóng)戶難以得到貼息貸款”的深刻原因。
（四）低利率使貸款貧困者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營的壓力與動力
這是因為，低利率將給借款者一個錯覺，即小額信貸是一種很不嚴肅的貸款，是政府的扶持，因而可以馬馬虎虎，而不必精心使用，或者說用好用壞無所謂，用失敗了也不用還。在低利率下，借貸者和放貸者都認為小額信貸是一種“白送”的禮品，即使借貸貧困者產(chǎn)生“等、靠、要”思想，又使其形成賴帳習慣，從而造成低還貸率。我國自1986年以來的巨額貼息扶貧貸款的低還貸款率（平均不到50%)，—而再、再而三地說明了這種危險的存在。
（五）較高利率才能覆蓋小額信貸組織與項目所需成本
小額信貸是一種扶貧行為，它的組織（運作者）本身需要包括辦公用品、人員工資、通信、交通等支出。如果小額信貸的收入不能覆蓋成本，那么它本身也就不能生存下來，所謂扶貧也就成為一句空話。
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