摘要：二戰(zhàn)后日本農(nóng)協(xié)雖具有互助合作組織的制度和形式，但在農(nóng)地改革以及政府對糧食進(jìn)行全量管控等背景下，日本農(nóng)協(xié)也在政府遂行農(nóng)業(yè)政策、控制農(nóng)村與農(nóng)民等方面與之相妥協(xié)、相結(jié)合。日本農(nóng)協(xié)在組織、業(yè)務(wù)和管理上的“綜合主義”、“屬地主義”、“網(wǎng)羅主義”、“行政依存”四大特征是其屬性的具體反映，這些特征成為了制約農(nóng)業(yè)行政權(quán)力，阻礙農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵因素，日本二戰(zhàn)后的糧食管理制度和水稻政策充分證明了這一點(diǎn)。在日本，農(nóng)協(xié)的自主改革和農(nóng)業(yè)法律體系改革都沒有解決其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中的相關(guān)問題。今后日本農(nóng)協(xié)需要進(jìn)行組織、業(yè)務(wù)和經(jīng)營管理改革，分離金融業(yè)務(wù)，實現(xiàn)專營涉農(nóng)業(yè)務(wù)目標(biāo)，長期看需將農(nóng)協(xié)改造為具有市場競爭力的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。

關(guān)鍵詞：日本農(nóng)業(yè)；結(jié)構(gòu)改革；農(nóng)協(xié)；水稻生產(chǎn)調(diào)整；

一、引言

關(guān)于日本農(nóng)協(xié)對于中國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的借鑒參照作用的研究一直以來較盛行，如馮、林（2009）等，但近年來日本農(nóng)協(xié)發(fā)展與改革中出現(xiàn)了關(guān)系其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的重大瓶頸。鑒于中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與日本的相似性，筆者認(rèn)為日本農(nóng)協(xié)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系需要驗證，這樣才能形成中國借鑒日本農(nóng)協(xié)經(jīng)驗教訓(xùn)時的更客觀判斷。

日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題源于二戰(zhàn)后農(nóng)地改革所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體中大量“自耕農(nóng)”的出現(xiàn)。農(nóng)地改革作為戰(zhàn)后農(nóng)村民主化的成果具有重大歷史意義，但同時也產(chǎn)生了“零碎化”經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益如何進(jìn)行保護(hù)的問題。在此背景下大量小規(guī)模農(nóng)戶以“協(xié)同組合”的形式成立了農(nóng)協(xié)組織。農(nóng)協(xié)繼承了二戰(zhàn)前“產(chǎn)業(yè)組合”與戰(zhàn)時“農(nóng)業(yè)會”的部分功能，成為戰(zhàn)后日本農(nóng)民根據(jù)自主意志維護(hù)自身利益的經(jīng)濟(jì)互助組織。但自1947年日本《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》（農(nóng)協(xié)法）實施以來，隨著經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)狀況的變化，日本農(nóng)業(yè)中結(jié)構(gòu)改革的重要性增加，使得原有的農(nóng)協(xié)功能與結(jié)構(gòu)政策之間的矛盾加深，如神門（1998）、山下（2009）等主張徹底改革農(nóng)協(xié)。而太田原（2003）、增田（2006）等肯定農(nóng)協(xié)體制的觀點(diǎn)仍占主流。

本文關(guān)注日本農(nóng)協(xié)問題并旨在確認(rèn)、分析以下要點(diǎn)。1.戰(zhàn)后日本農(nóng)協(xié)的自身功能與歷史意義；2.日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題所在及主要結(jié)構(gòu)政策內(nèi)容與效果；3.日本農(nóng)協(xié)在結(jié)構(gòu)改革中的作用及其與結(jié)構(gòu)政策間的相關(guān)性；4.如何在日本新農(nóng)業(yè)政策體系中定位農(nóng)協(xié)問題。在以上考察分析的基礎(chǔ)上本文試圖探明今后日本農(nóng)協(xié)改革的中長期方向。

二、日本農(nóng)協(xié)的功能與歷史性意義

1947年實施的日本農(nóng)協(xié)法第一條明確規(guī)定法律的目為“促進(jìn)農(nóng)民協(xié)同組織的發(fā)達(dá)，以此謀求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的增進(jìn)與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會地位的向上，并以期國民經(jīng)濟(jì)之發(fā)展”?！皡f(xié)同組合”這一具有“互助合作組織”意義的概念，源于19世紀(jì)40年代英國羅虛戴爾公平先鋒社（Rochdale Society of Equitable Pioneers）的成立，其本身是市場競爭中較容易淪為失敗者的弱勢群體，希望借助互助合作的力量來保護(hù)自身利益而設(shè)計產(chǎn)生的一種社會形態(tài)。因此，它必然帶有市場競爭社會中，與市場競爭本身之間的對立性意義。日本通過立法明確了農(nóng)協(xié)“促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展以及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)與社會地位的提高”功能，正是鑒于日本農(nóng)業(yè)與農(nóng)民在近現(xiàn)代市場競爭中所形成的弱勢地位，為保障其基本經(jīng)濟(jì)和社會利益而給予“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”法律性地位的體現(xiàn)。也正是在“協(xié)同組合”這一根本原則的基礎(chǔ)上，組合員的一人一票制、入股分紅比例上限、實際利用業(yè)務(wù)金額分紅原則、加入與退出自由原則等日本農(nóng)協(xié)基本制度體系才得以實質(zhì)性形成。而且，該法第九條允許農(nóng)協(xié)原則上不受反壟斷法限制，使農(nóng)協(xié)擁有了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域的壟斷性地位。

但日本農(nóng)協(xié)具有同歐洲式完全自主性合作組織完全不同的一面，農(nóng)協(xié)在誕生之初就成為農(nóng)業(yè)行政的補(bǔ)充性構(gòu)成部分，具有明顯的政府背景。組織、業(yè)務(wù)、管理上的“綜合主義”、“屬地主義”、“網(wǎng)羅主義”、“行政依存”四大特征事實上表明了農(nóng)協(xié)作為“（國家）制度中的農(nóng)協(xié)”這一基本屬性（武內(nèi)、1986）。

首先，“綜合主義”這一農(nóng)協(xié)的組織形態(tài)，與最初GHQ的歐美型的“專業(yè)農(nóng)協(xié)”設(shè)想完全相反。農(nóng)協(xié)法制定時日本政府始終強(qiáng)調(diào)農(nóng)協(xié)需要符合日本農(nóng)民包括耕種、牲畜飼養(yǎng)、養(yǎng)蠶的復(fù)合型農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實際狀況、以及“兼營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與金融、流通、加工等業(yè)務(wù)所帶來的生產(chǎn)效率的提高”的立場，從而堅持“綜合農(nóng)協(xié)主義”?！熬C合農(nóng)協(xié)”1方式下日本農(nóng)協(xié)實際涉及的業(yè)務(wù)范圍寬廣，除“經(jīng)濟(jì)”、“信用”、“共濟(jì)”3大主要業(yè)務(wù)外，還包括福利（厚生）、指導(dǎo)、咨詢（相談）及其他與日常生活有關(guān)的業(yè)務(wù)?！敖?jīng)濟(jì)”業(yè)務(wù)包括組合員2生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)所需的農(nóng)藥、化肥、生活用品等生產(chǎn)資料代購，是農(nóng)協(xié)組織的最主干業(yè)務(wù)；“信用”業(yè)務(wù)是在農(nóng)協(xié)內(nèi)部以組合員為存貸款對象進(jìn)行的金融業(yè)務(wù)；“共濟(jì)”業(yè)務(wù)則是面向組合員提供的人身財產(chǎn)、汽車保險等各類互助保險業(yè)務(wù)。另外，“福利”業(yè)務(wù)包括醫(yī)院、診所經(jīng)營及老人護(hù)理等醫(yī)療、衛(wèi)生與老年人福利等重要服務(wù)。“指導(dǎo)”業(yè)務(wù)包括營農(nóng)指導(dǎo)、改善飲食與生活等的指導(dǎo)，其中營農(nóng)指導(dǎo)直接服務(wù)于組合員、即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，對日本農(nóng)戶獲得最新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及經(jīng)營管理、市場價格動向等信息起到了積極作用。

其次、與歐美國家專業(yè)農(nóng)協(xié)組合員可根據(jù)自身目的選擇加入多個農(nóng)協(xié)相比，日本農(nóng)戶原則上只能選擇加入本地區(qū)農(nóng)協(xié)，這就是日本農(nóng)協(xié)組織的“屬地主義（Zoning）”原則。農(nóng)協(xié)的加入和退出原則上由組合員的自身意志決定，但事實上幾乎全部農(nóng)戶都加入農(nóng)協(xié)組織。此外，綜合農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)對象范圍覆蓋了包括以農(nóng)業(yè)收入為主的專業(yè)農(nóng)戶和以非農(nóng)業(yè)收入為主的兼業(yè)農(nóng)戶在內(nèi)的所有對象，將所有類別農(nóng)戶全部網(wǎng)羅到農(nóng)協(xié)組織中，這就是綜合農(nóng)協(xié)的“網(wǎng)羅主義”特征?！熬W(wǎng)羅主義”是二戰(zhàn)后日本政府為解決糧食緊缺問題而加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的管控，著力推動農(nóng)協(xié)組織發(fā)展的結(jié)果。

日本農(nóng)協(xié)的“行政依存”廣為所知，農(nóng)協(xié)被稱為農(nóng)業(yè)行政的“獨(dú)家承包商”，本文后述的糧食管理制度的執(zhí)行以及農(nóng)林水產(chǎn)省制定的重大政策，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善項目、水稻生產(chǎn)調(diào)整政策等均是依托農(nóng)協(xié)來實際實施與完成的。兩者之間的依存關(guān)系有農(nóng)協(xié)繼承了二戰(zhàn)前農(nóng)村地區(qū)“產(chǎn)業(yè)組合”與戰(zhàn)時“農(nóng)業(yè)會”在日本農(nóng)村長期形成的管控體系的歷史性原因。另外，農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)開展采用“三級組織體制”，即主要業(yè)務(wù)均通過市町村、都道府縣以及全國總會的三級農(nóng)協(xié)組織各自分工進(jìn)行，從而形成了類似于官僚機(jī)構(gòu)的中央集權(quán)體制。這種便于與各級行政相互配合的組織體制更是農(nóng)協(xié)與政府農(nóng)業(yè)部門互為補(bǔ)充關(guān)系的體現(xiàn)。其結(jié)果是農(nóng)協(xié)成為各項農(nóng)業(yè)政策的實際實施主體，同時政府通過全國各地、各層次的農(nóng)協(xié)組織迅速控制了日本幾乎所有的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動、并確保了農(nóng)業(yè)政策的有效實施。

可見，二戰(zhàn)后的日本農(nóng)協(xié)雖具有“協(xié)同組合”這一互助合作組織的制度和形式，但在戰(zhàn)后民主化改革、特別是農(nóng)地改革以及政府強(qiáng)化對糧食進(jìn)行全量管控等重要背景下，農(nóng)協(xié)成為了與政府遂行農(nóng)業(yè)政策、更好控制農(nóng)村與農(nóng)民的政策目標(biāo)相妥協(xié)、相結(jié)合的產(chǎn)物。1950年代的糧食增產(chǎn)、60年代的農(nóng)業(yè)基本法結(jié)構(gòu)改革、70年代的水稻生產(chǎn)調(diào)整等政策的有效實施，農(nóng)協(xié)均發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。但另一方面，日本政府在推行農(nóng)業(yè)政策時也不得不將保障農(nóng)民利益、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等重要問題列入政策目標(biāo)體系，其結(jié)果是日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在二戰(zhàn)后獲得了迅速的提高（特別是主食水稻部門），農(nóng)村地區(qū)達(dá)到城市收入水平。但因此農(nóng)業(yè)行政（農(nóng)林水產(chǎn)?。┡c農(nóng)協(xié)之間的相互依存關(guān)系卻不斷得到強(qiáng)化。正因為如此，日本農(nóng)業(yè)行政和農(nóng)協(xié)被稱為“農(nóng)業(yè)共同體”關(guān)系。當(dāng)然，作為傳統(tǒng)的農(nóng)村型保守政黨———日本自民黨的長期執(zhí)政，也為農(nóng)協(xié)發(fā)揮并強(qiáng)化自身的政治力量提供了條件。

三、日本農(nóng)業(yè)中的結(jié)構(gòu)問題與結(jié)構(gòu)改革

在糧食增產(chǎn)政策下1950年代后半期日本糧食短缺問題基本得到解決，此后日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長期，工業(yè)部門勞動生產(chǎn)率的提高以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級迅速拉大了日本農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的勞動生產(chǎn)率差距，日本農(nóng)業(yè)在本國經(jīng)濟(jì)中的“比較劣勢”愈發(fā)明顯，日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題開始顯現(xiàn)。另一方面，接受關(guān)貿(mào)總協(xié)定第11條（1963年）、國際貨幣基金組織第8條等日本政府不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化舉措，也使日本農(nóng)業(yè)開始面對海外農(nóng)產(chǎn)品競爭及國內(nèi)市場與消費(fèi)者的選擇，結(jié)構(gòu)問題逐漸成為日本農(nóng)業(yè)的核心問題，日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革壓力陡增。在此背景下，1961年《農(nóng)業(yè)基本法》作為二戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)“憲法”正式提出推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革，此后結(jié)構(gòu)政策一直作為日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策的支柱貫穿始終。

賴平（1985）將日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)分為1“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（擔(dān)手）類別結(jié)構(gòu)”、2“經(jīng)營規(guī)模類別結(jié)構(gòu)”、3“收入水平類別結(jié)構(gòu)”、4“部門組織類別結(jié)構(gòu)”4個相互關(guān)聯(lián)的側(cè)面。1包含農(nóng)戶家庭、法人、合作性生產(chǎn)組織；2包含勞動、土地與（固定）資本3種生產(chǎn)要素的規(guī)模分別與結(jié)合關(guān)系；3包含各要素單項投入的產(chǎn)出、報酬或混合產(chǎn)出在單位勞動力中的分配結(jié)構(gòu)；4包括農(nóng)產(chǎn)品的種類及根據(jù)產(chǎn)量形成的部門分類，后者一般指專業(yè)農(nóng)戶與兼業(yè)農(nóng)戶的構(gòu)成比例。由于3和4實質(zhì)上依附于2，因此，日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題的核心實質(zhì)上是“經(jīng)營主體”與“主體的經(jīng)營規(guī)?！眴栴}，即勞動與土地2種生產(chǎn)要素的結(jié)合比例與分布狀態(tài)問題。概括來說就是在農(nóng)地總量與生產(chǎn)技術(shù)條件一定的情況下，如何實現(xiàn)經(jīng)營主體的單位經(jīng)營面積最大化，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)問題。而其實現(xiàn)手段包括減少經(jīng)營主體數(shù)量和增加單一經(jīng)營主體的經(jīng)營面積兩種。下面首先對農(nóng)業(yè)基本法時期的結(jié)構(gòu)政策要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)與分析。

1961年基本法在結(jié)構(gòu)政策中提出“自立農(nóng)業(yè)經(jīng)營”這一概念。它源自民俗學(xué)大師柳田國男的近代農(nóng)政思想，是指“農(nóng)業(yè)勞動者在發(fā)揮正常效率時能夠?qū)崿F(xiàn)基本完全就業(yè)的家庭經(jīng)營規(guī)模，并能夠確保該農(nóng)業(yè)勞動者與其他產(chǎn)業(yè)勞動者實現(xiàn)均衡生活的收入”。基本法將“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善項目”定位為實現(xiàn)日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵，該項目成為農(nóng)業(yè)基本法政策框架中的重點(diǎn)支柱之一。基本法將結(jié)構(gòu)改善總結(jié)為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)地的集群化、利用家畜、機(jī)械化以及其他的所持有農(nóng)地利用的合理化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化”，并設(shè)定了實現(xiàn)0.5~1.5公頃的小、中等經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶向2公頃以上的自立專業(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變、自立經(jīng)營數(shù)量250萬戶、占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出83%的政策目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)基本法第21條的方針下，到1999年新基本法實施為止日本政府連續(xù)實施了5批次近40年的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善項目1。其中農(nóng)協(xié)組織與農(nóng)戶、市町村一起作為項目實施主體，發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。

1970年代實施的“綜合農(nóng)政”，對結(jié)構(gòu)政策作出調(diào)整，提出了“核心農(nóng)戶（中核農(nóng)家）”概念來取代基本法政策體系中的“自立經(jīng)營”作為地區(qū)農(nóng)業(yè)的承擔(dān)主體?！熬C合農(nóng)政”強(qiáng)調(diào)發(fā)展委托生產(chǎn)、“生產(chǎn)組織化”，通過擴(kuò)大農(nóng)地“租借”來實現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)化，還提出推進(jìn)“集團(tuán)性生產(chǎn)組織”以及“多領(lǐng)域經(jīng)營農(nóng)業(yè)集體組織”，加大對農(nóng)業(yè)法人的投入，推進(jìn)多種新形式農(nóng)業(yè)經(jīng)營。為配合政策的實施，1970年代~1980年代日本修改了農(nóng)地法與農(nóng)振法，制定《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》等，放寬農(nóng)地租賃相關(guān)限制，力圖通過立法實質(zhì)性促進(jìn)農(nóng)地流動，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。

為應(yīng)對關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判而發(fā)布的日本1992年新政策的重點(diǎn)也放在了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上，提出了“高效·穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的概念。新政策確定了“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)營形態(tài)”的10年目標(biāo)，提出實現(xiàn)30~40萬“個別經(jīng)營體”與4~5萬“組織經(jīng)營體”共占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體8成；水稻等土地利用型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中，實現(xiàn)15萬戶左右10~20公頃規(guī)?！皞€別經(jīng)營體”與2萬戶左右35~50公頃（1個以上的村落）“組織經(jīng)營體”，加起來共占水稻生產(chǎn)6成以上，而且要在水稻部門培育“跨生產(chǎn)、流通、銷售環(huán)節(jié)、生產(chǎn)成本降至現(xiàn)在的5~6成水平、富有企業(yè)家精神的經(jīng)營體”。

為實現(xiàn)以上目標(biāo)，1993年日本廢除原《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》，重新制定《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，實行“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度”，對符合條件（農(nóng)業(yè)經(jīng)營改善計劃）的“個別經(jīng)營體”由市町村行政首長認(rèn)定為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”，在法律上將其定位為“農(nóng)地保有合理化法人”，并開展為實現(xiàn)農(nóng)地向其集中的“農(nóng)地保有合理化項目”支援。該法律還放寬了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”的條件，并提及了討論將股份公司納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人范圍的必要性?？偟膩砜矗抡叩暮诵脑谟谂嘤敖?jīng)營體”這一農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的新思路，其目的是通過促進(jìn)農(nóng)地流動和新的法人化、組織化生產(chǎn)主體等新形態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的形成，加快對原有以家庭經(jīng)營（農(nóng)戶）為主的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，來應(yīng)對關(guān)貿(mào)總協(xié)定多邊談判后農(nóng)業(yè)市場的進(jìn)一步開放。

日本不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，但其效果并不明顯。從經(jīng)營主體和規(guī)模兩個關(guān)鍵指標(biāo)來看，前者出現(xiàn)的是兼業(yè)農(nóng)戶數(shù)量的急劇增加與農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化問題。從數(shù)據(jù)上看，1961年兼業(yè)農(nóng)戶占全部農(nóng)戶數(shù)量的72.7%，但1990年引入新統(tǒng)計方法前的1989年其比率上升至85.6%，其中農(nóng)業(yè)收入為輔的兼業(yè)農(nóng)戶比率由1961年的41%上升到了72%。1990年日本農(nóng)業(yè)就業(yè)人口中65歲以上人口比例由1970年17.6%上升至35.6%，到新基本法實施的2000年上升至52.3%，超過一半以上。后者方面，由于大部分農(nóng)地仍然由占大多數(shù)的兼業(yè)農(nóng)戶所有，平均經(jīng)營規(guī)模沒有出現(xiàn)明顯增加。從數(shù)據(jù)上看，經(jīng)營面積未滿1公頃的小規(guī)模農(nóng)戶所占比例1960年為70%，30年后的1990年仍為68.5%，幾乎沒有變化；2公頃以上規(guī)模的比例由1960年的6.3%略增至1990年11.1%，1990年全日本平均農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模為1.4%，相對于1940年僅增加了0.2公頃。

農(nóng)業(yè)基本法結(jié)構(gòu)政策未獲實質(zhì)性進(jìn)展的原因主要有3方面。第1，日本經(jīng)濟(jì)高速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距不斷擴(kuò)大，日本農(nóng)民可以通過兼業(yè)方式獲得比農(nóng)業(yè)勞動更高的收入，這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動“兼業(yè)化”。第2，非農(nóng)用地價格不斷上漲帶動農(nóng)業(yè)用地價格上漲，并在農(nóng)戶意識中形成了自有農(nóng)地價格持續(xù)上漲的預(yù)期，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地積極性顯著降低。第3，保護(hù)自耕農(nóng)土地所有權(quán)、嚴(yán)格限制農(nóng)地屬性與用途變更的日本農(nóng)地制度，以及對于固定資產(chǎn)稅、繼承稅等的農(nóng)業(yè)用地優(yōu)惠稅收制度，也阻礙了農(nóng)地使用權(quán)（租賃方式）與所有權(quán)的移動，使農(nóng)地難以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)和集中。換個角度看，以上3方面原因又可以分解為日本宏觀經(jīng)濟(jì)及工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等農(nóng)業(yè)外部的影響和農(nóng)業(yè)行政等農(nóng)業(yè)內(nèi)部的影響。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，固然有農(nóng)業(yè)行政決策時所持的基本理念和立場問題，但另一方面，農(nóng)協(xié)這個與行政綁定在一起的特殊組織更是影響日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵因素。

四、農(nóng)協(xié)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題的相關(guān)性

那么農(nóng)協(xié)到底是如何影響日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的呢?如第1節(jié)所述，二戰(zhàn)后一直以來日本農(nóng)協(xié)與行政之間互相依存，互為補(bǔ)充，形成了一種特殊的“農(nóng)業(yè)共同體”關(guān)系。在這樣的相互依存關(guān)系下，原本農(nóng)協(xié)應(yīng)該能夠成為日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的推動力量。但是，日本農(nóng)協(xié)自身的“綜合主義”、“屬地主義”、“網(wǎng)羅主義”3個特征，經(jīng)常性成為了制約日本農(nóng)業(yè)行政力量與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的關(guān)鍵因素。

首先，“屬地主義”與“網(wǎng)羅主義”意味著農(nóng)協(xié)將幾乎日本全國所有的不同類型農(nóng)戶全部通過“協(xié)同組合”的互助理念結(jié)合在一起。而且，市町村、都道府縣以及全國總會的三級農(nóng)協(xié)組織體制與農(nóng)林行政中央集權(quán)管理體制相呼應(yīng)，這樣，對于農(nóng)林水產(chǎn)省來說，農(nóng)協(xié)是其政令法規(guī)貫徹執(zhí)行時不可替代的、最有效的依托對象。政府大米收購、水稻生產(chǎn)調(diào)整面積分配、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放、農(nóng)產(chǎn)品價格政策的實施、政策性低息貸款等重要業(yè)務(wù)均離不開農(nóng)協(xié)的配合。在這樣的相互依存關(guān)系下，當(dāng)農(nóng)協(xié)認(rèn)為政策危及到自身利益時，就作為保護(hù)日本農(nóng)業(yè)與廣大農(nóng)民利益的強(qiáng)大政治勢力出現(xiàn)，并用各種方式向農(nóng)業(yè)行政部門施加壓力，進(jìn)而影響政策決策。

其次，“綜合主義”與“一人一票制”的投票原則使農(nóng)協(xié)傾向于維護(hù)小經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶利益，進(jìn)而成為結(jié)構(gòu)政策推進(jìn)的抵抗勢力。2008年全日本農(nóng)戶數(shù)量為252.1萬戶，其中專業(yè)農(nóng)戶與主業(yè)農(nóng)戶僅有41萬戶和36.5萬戶1。同年日本全國農(nóng)協(xié)數(shù)為770個，正組合員數(shù)量為482.8萬，準(zhǔn)組合員數(shù)量為466.6萬，兩者總數(shù)達(dá)到949.4萬戶。在一人一票制下，占多數(shù)的小規(guī)模農(nóng)戶的利益必然是農(nóng)協(xié)優(yōu)先重視的對象，除了農(nóng)協(xié)管理層選舉時需要顧及小規(guī)模農(nóng)戶的利益之外，農(nóng)協(xié)組合員數(shù)量的多少也是決定農(nóng)協(xié)作為政治勢力力量大小的關(guān)鍵因素。與此相反，推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革所需的大規(guī)模農(nóng)戶及致力于擴(kuò)大規(guī)模的農(nóng)戶對于農(nóng)協(xié)來說，他們?yōu)閷ふ蚁鳒p生產(chǎn)與流通成本的努力則可能導(dǎo)致其與處于壟斷性地位的農(nóng)協(xié)產(chǎn)生利益沖突。

另外，農(nóng)協(xié)在業(yè)務(wù)上的“綜合主義”使組合員生產(chǎn)、生活所需的包括糧食購銷、農(nóng)機(jī)、化肥購置、存貸款、保險、醫(yī)療等在內(nèi)的幾乎所有的物品、服務(wù)都能夠通過農(nóng)協(xié)解決，這一點(diǎn)在客觀上極大的方便了占小規(guī)模農(nóng)戶比例高的年老與兼業(yè)農(nóng)戶。他們在享受農(nóng)協(xié)提供的綜合服務(wù)便利性的同時，也為農(nóng)協(xié)的“經(jīng)濟(jì)”、“信用”、“共濟(jì)”三大業(yè)務(wù)的業(yè)績作出貢獻(xiàn)。

從上述內(nèi)容可以看出，農(nóng)協(xié)自身功能與作用的發(fā)揮，實際上形成了對小規(guī)模經(jīng)營兼業(yè)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)及政治支持，這也是兼業(yè)農(nóng)戶數(shù)量居高不下的原因之一。而這一點(diǎn)顯然不符合日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策所主張的促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)地，使農(nóng)地向中、大規(guī)模的自立經(jīng)營流動的方針，農(nóng)協(xié)實質(zhì)上成為了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的阻礙。

日本大量小規(guī)模經(jīng)營兼業(yè)農(nóng)戶的存在，與農(nóng)協(xié)的相關(guān)性，還可以從二戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)中最重要的糧食部門水稻的管理制度———糧食管理制度中得到確認(rèn)。田代（1998）指出糧食管理制度是“國家和農(nóng)協(xié)間農(nóng)業(yè)共同體關(guān)系制度化”的體現(xiàn)，可見農(nóng)協(xié)與該制度之間關(guān)系的重要性。

1942年制定的《糧食管理法》賦予了日本政府對水稻等主食部門的價格、流通和外貿(mào)進(jìn)行全量管控的權(quán)力。在其體制下，流通管理解決了糧食分配及當(dāng)時糧食不足問題，貿(mào)易管理既防止了糧食流入，也保障了政府對國內(nèi)主食大米價格的干預(yù)能力。在價格管理上，二戰(zhàn)后日本實施的價格政策采取生產(chǎn)者與消費(fèi)者雙重價格制度。生產(chǎn)者價格采用“生產(chǎn)費(fèi)用及收入補(bǔ)償方式”，在確保大米生產(chǎn)成本的基礎(chǔ)上，通過政府補(bǔ)貼確保農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)工薪階層相當(dāng)，這為日本消除城鄉(xiāng)收入差距作出了巨大的貢獻(xiàn)。而消費(fèi)者價格則以“穩(wěn)定家庭經(jīng)濟(jì)為宗旨”控制在比實際收購價低的水平。這樣一方面維護(hù)了物價穩(wěn)定及城市產(chǎn)業(yè)勞動者的生活及社會穩(wěn)定，另一方面降低了企業(yè)實際用工成本、增強(qiáng)了日本出口外向型經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略下的產(chǎn)業(yè)國際競爭力，為日本貿(mào)易收支的改善及貿(mào)易順差擴(kuò)大做出了貢獻(xiàn)。不過，這中間的負(fù)差價需要政府動用財政資金填補(bǔ)，政策的長期實施導(dǎo)致糧食管理會計產(chǎn)生了嚴(yán)重赤字問題。

在大米價格政策的引導(dǎo)下，日本水稻生產(chǎn)力得到巨大提升。但同時這一時期農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化”現(xiàn)象除上節(jié)所述原因外，水稻在種植特點(diǎn)和時間安排上較容易實現(xiàn)企業(yè)工作和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼顧這一水稻農(nóng)作物本身的特性、以及價格政策下米價持續(xù)大幅度上漲也成為推動兼業(yè)農(nóng)戶穩(wěn)定種植水稻的推手?？梢?，糧食管理制度本身對日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然起到了重要的積極意義，但對日本最重要農(nóng)作物水稻的結(jié)構(gòu)改革實際造成了負(fù)面影響。

在糧食管理法的流通管理體制下，承擔(dān)著日本農(nóng)業(yè)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能的農(nóng)協(xié)在大米流通與定價環(huán)節(jié)實質(zhì)上獲得了巨大權(quán)力。在1990年自主流通米價格形成機(jī)構(gòu)成立前大米收購與流通幾乎由農(nóng)協(xié)壟斷，這對農(nóng)協(xié)的“經(jīng)濟(jì)”業(yè)務(wù)中農(nóng)產(chǎn)品銷售的貢獻(xiàn)不言而喻，再加上各環(huán)節(jié)收取的手續(xù)費(fèi)，大米相關(guān)收入構(gòu)成了農(nóng)協(xié)的重要收入來源。同時，由于農(nóng)協(xié)代售大米的現(xiàn)金收入自動轉(zhuǎn)入農(nóng)戶在農(nóng)協(xié)的存款賬戶上，所以農(nóng)協(xié)的“信用”業(yè)務(wù)也因此得到巨大的實惠。農(nóng)協(xié)組織長期主張維持糧食管理制度的原因也在這里，其對農(nóng)業(yè)行政的強(qiáng)大影響力結(jié)果使得日本水稻部門結(jié)構(gòu)改革舉步維艱。

農(nóng)協(xié)之于水稻結(jié)構(gòu)政策的負(fù)面作用從1970年至今一直實施的大米生產(chǎn)調(diào)整、即水稻限產(chǎn)（日本俗稱“減反政策”）這一重要農(nóng)業(yè)政策中也能夠得到確認(rèn)。1960年代后半期價格政策刺激及國內(nèi)消費(fèi)的減少，日本水稻產(chǎn)量連年過剩，加劇了糧食管理會計赤字問題。1969年度填補(bǔ)該赤字的財政資金達(dá)到當(dāng)年度全國農(nóng)業(yè)預(yù)算的近4成，呼吁廢除雙重米價、改革糧食管理制度的聲音不斷高漲。另一方面，日本農(nóng)業(yè)自由化的推進(jìn)使國內(nèi)外米價差距加大，水稻部門結(jié)構(gòu)問題愈發(fā)嚴(yán)重。但日本政府沒有通過市場價格機(jī)制來促使部分生產(chǎn)者退出，而采取了不分經(jīng)營規(guī)模大小、自上而下的強(qiáng)制性一律限產(chǎn)的“減反”政策。這無疑背離了結(jié)構(gòu)改革方向。究其原因正是農(nóng)協(xié)及占水稻農(nóng)戶近7成、經(jīng)營規(guī)模不滿1公頃的兼業(yè)農(nóng)戶的反對。經(jīng)濟(jì)重心在農(nóng)業(yè)外的兼業(yè)農(nóng)戶與其辛苦擴(kuò)大規(guī)模與提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，更愿意維持現(xiàn)狀。

可見、生產(chǎn)調(diào)整政策的真正目的在于維持小規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)（水稻）生產(chǎn)及大米價格，而這正是維持兼業(yè)農(nóng)戶、自民黨政權(quán)（政治家）以及農(nóng)協(xié)三者共同利益的關(guān)鍵所在。由于日本大米消費(fèi)量持續(xù)減少，每年水稻生產(chǎn)調(diào)整規(guī)模驚人，2003年新糧食法制定前出現(xiàn)多年調(diào)整面積超過100萬公頃的現(xiàn)象。強(qiáng)制性一律限產(chǎn)打壓了有志于擴(kuò)大種植規(guī)模、降低成本的“自立經(jīng)營”的生產(chǎn)積極性，對日本最重要主食水稻部門結(jié)構(gòu)改革的負(fù)面影響顯而易見。

農(nóng)協(xié)對于行政影響力的實現(xiàn)除本節(jié)前述的3點(diǎn)特征外，農(nóng)戶、農(nóng)協(xié)與政治家（農(nóng)林水產(chǎn)族國會議員）之間的政治權(quán)益結(jié)構(gòu)是農(nóng)協(xié)得以發(fā)揮政治影響力以及影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的關(guān)鍵。神門等（1998）指出日本農(nóng)民行為方式的保守性及其居住、經(jīng)濟(jì)行為固定的特點(diǎn)使其成為政治家眼中的“票田”，這一雙方之間的利益依存關(guān)系，產(chǎn)生了抑制企業(yè)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營的政治力量。企業(yè)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營將迫使占大多數(shù)的小規(guī)模農(nóng)戶棄農(nóng)，這必然削弱長期依靠農(nóng)村地區(qū)支持的自民黨政權(quán)及其農(nóng)林族國會議員的政治影響力。日本魔芋曾高達(dá)1706%的進(jìn)口關(guān)稅率與主產(chǎn)地群馬縣誕生福田康夫等眾多日本首相及政治家的關(guān)系就是典型一例1。農(nóng)協(xié)“將全部農(nóng)戶組織在一起，控制特定農(nóng)戶的與眾不同行為，支持政府與政治家為實現(xiàn)自身利益而進(jìn)行的農(nóng)戶引導(dǎo)行為”的本質(zhì)性功能決定了農(nóng)協(xié)在農(nóng)戶與政府之間發(fā)揮“利益聯(lián)盟”的橋梁作用（速水，1998）。當(dāng)然，農(nóng)協(xié)本身的“一人一票”選舉制度與政治家和小規(guī)模農(nóng)戶在選舉中的依存關(guān)系并無本質(zhì)區(qū)別，其本身的存在也離不開大多數(shù)小規(guī)模水稻兼業(yè)農(nóng)戶的支持。

五、農(nóng)協(xié)自主改革與新農(nóng)業(yè)政策體系中的農(nóng)協(xié)問題

“分散錯圃”的日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的先天性條件、加上農(nóng)協(xié)本身的特征以及其強(qiáng)大的政治影響力，使得日本國內(nèi)長期以來一直缺乏促成農(nóng)協(xié)進(jìn)行根本改革的核心力量。但國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等環(huán)境的變化也不斷給日本國內(nèi)制度帶去沖擊，日本農(nóng)協(xié)與政府層面在各種批判與壓力下也實施了重大改革來應(yīng)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。

首先，農(nóng)協(xié)層面1970年“地區(qū)農(nóng)協(xié)化”改革和1991年改革對農(nóng)協(xié)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。1970年第12次全國大會提出的“生活基本構(gòu)想”是農(nóng)協(xié)第一次較大規(guī)模的自主改革，提出了“地區(qū)居民參加型農(nóng)協(xié)”和“地區(qū)農(nóng)協(xié)化”的改革方向，其核心概念是“生活”與“地區(qū)”。即從原來的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”、“農(nóng)戶”的核心概念，將農(nóng)協(xié)組織的業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)對象擴(kuò)展到“日常生活”及“本地區(qū)”。日本政府也在70年代初修訂農(nóng)協(xié)法，對其在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營農(nóng)業(yè)外的“生活業(yè)務(wù)”給予法律上的認(rèn)可，并于1980年認(rèn)可了農(nóng)協(xié)金融服務(wù)業(yè)務(wù)。

1970年改革的背景是1969年自主流通米制度的導(dǎo)入及當(dāng)時的農(nóng)業(yè)勞動力大量流出。自主流通米制度的實施給標(biāo)榜政府全量管控的糧食管理制度帶去了巨大沖擊，同時經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口大量向其他產(chǎn)業(yè)流動，兼業(yè)農(nóng)戶開始成為農(nóng)戶主流。這些內(nèi)部環(huán)境變化導(dǎo)致農(nóng)協(xié)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售及生產(chǎn)資料代購業(yè)務(wù)規(guī)模顯著縮小，來自“經(jīng)濟(jì)”這一主干業(yè)務(wù)的經(jīng)營壓力直接導(dǎo)致了1970年農(nóng)協(xié)第12次全國會議上“生活基本構(gòu)想”的提出。該構(gòu)想提出了農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)的重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對策轉(zhuǎn)向“農(nóng)村生活對策”的改革方向，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化信用、共濟(jì)等非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的“生活業(yè)務(wù)”。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展全局看，在1961年農(nóng)業(yè)基本法強(qiáng)調(diào)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的方針下，“生活基本構(gòu)想”并不具有實際的改革意義，其實質(zhì)是農(nóng)協(xié)“綜合主義”的維系。所謂“地區(qū)農(nóng)協(xié)化”是在主干“經(jīng)濟(jì)”業(yè)務(wù)萎縮的狀況下，農(nóng)協(xié)不得已對業(yè)務(wù)重心的調(diào)整。同時，勞動力流向其他產(chǎn)業(yè)意味著自身的組織基礎(chǔ)———正組合員數(shù)量的減少，要強(qiáng)化自身力量只有擴(kuò)大準(zhǔn)組合員數(shù)量，將業(yè)務(wù)擴(kuò)大到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。因此這是農(nóng)協(xié)謀求業(yè)務(wù)多元化發(fā)展及強(qiáng)化組織基礎(chǔ)、發(fā)展自身勢力的戰(zhàn)略需要。而這一戰(zhàn)略在某種意義上意味著農(nóng)協(xié)發(fā)展已經(jīng)偏離了正常軌道，其真實意圖在于“擴(kuò)大存款與共濟(jì)保險業(yè)務(wù)”（大野，1994）。

農(nóng)協(xié)1991年改革（農(nóng)協(xié)第19次全國大會）則是在1970年改革后農(nóng)協(xié)涉農(nóng)業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況繼續(xù)惡化，在面臨烏拉圭回合談判日本即將接受“一律關(guān)稅化”和國內(nèi)大米市場開放的巨大壓力，換而言之，即農(nóng)協(xié)賴以生存的“糧食管理制度”面臨廢除的重大背景下，農(nóng)協(xié)為應(yīng)對即將到來的進(jìn)一步農(nóng)業(yè)自由化與大米價格、流通自由化而進(jìn)行的組織體制及業(yè)務(wù)改革。其中組織體制改革是改革的重點(diǎn)，影響深遠(yuǎn)，具體是通過（1）推進(jìn)基層農(nóng)協(xié)合并，以實現(xiàn)經(jīng)營責(zé)任自負(fù)、并能承擔(dān)高度業(yè)務(wù)職能的“廣域合并農(nóng)協(xié)”；（2）將原都道府縣級別農(nóng)協(xié)并入全國性組織，定位為“作為補(bǔ)充性組織的系統(tǒng)聯(lián)合（上級）組織”，從而實現(xiàn)原三級組織制度性框架向二級組織體制轉(zhuǎn)換。

1991年在農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)方面的改革可以用“脫農(nóng)化”、“金融機(jī)構(gòu)化”來進(jìn)行概括，業(yè)務(wù)改革結(jié)合了組織體制改革，用“信用”與“共濟(jì)”的盈利業(yè)務(wù)將經(jīng)營狀況不佳的涉農(nóng)“經(jīng)濟(jì)”業(yè)務(wù)吸收合并，以提高合并后農(nóng)協(xié)的自主運(yùn)營效率，實現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營。

1991年農(nóng)協(xié)二級組織體制改革是農(nóng)協(xié)為應(yīng)對國內(nèi)外市場競爭、謀求提高經(jīng)營效率的重大轉(zhuǎn)變，它的改革意義在于原農(nóng)協(xié)三原則之一的“屬地主義”得到改變，也反映出農(nóng)協(xié)一定的“求變”積極性。但組織體制的運(yùn)營效率提高并不意味著農(nóng)協(xié)運(yùn)營立場與方針的轉(zhuǎn)變，“一人一票制”下農(nóng)協(xié)的運(yùn)營方針仍然會更重視占大多數(shù)的兼業(yè)農(nóng)戶利益，從而維持反對結(jié)構(gòu)改革的立場。因此，1991年農(nóng)協(xié)改革在發(fā)展方向上描繪的是一幅與1970年改革具有相同實質(zhì)的、進(jìn)一步“輕農(nóng)·重金融”的改革愿景。這一改革方向事實上已經(jīng)脫離了農(nóng)協(xié)法本身的“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、社會地位”的目的，因此，原農(nóng)協(xié)法所賦予的“非反壟斷法對象”等諸多保護(hù)措施已實質(zhì)性的變成了農(nóng)協(xié)組織手中的特權(quán)。

在行政層面，1990年代以后日本農(nóng)業(yè)政策改革則表現(xiàn)出大手筆，除上述1992年新政策外，日本二戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)政策的兩大支柱———糧食管理法與作為戰(zhàn)后“農(nóng)業(yè)憲法”的農(nóng)業(yè)基本法在“掌管”日本農(nóng)業(yè)50余年后于1995年、1999年相繼被廢除，取而代之的是以1995年糧食法、2003年新糧食法為核心的新糧食管理體制和以《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》（新基本法）為核心的農(nóng)業(yè)政策體系。

首先，1995年和2003年的兩次糧食體制改革均指向大米價格與流通的市場化。2003年新糧食法后政府管理大米價格改由投標(biāo)方式?jīng)Q定，政府流通渠道也被廢除，日本大米管理形式上實現(xiàn)了政府的完全退出（貿(mào)易除外）。這顯然是日本政府對多邊農(nóng)業(yè)談判進(jìn)展做出的應(yīng)對，反映了在主食大米部門推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革的立場。而農(nóng)協(xié)與糧食管理行政體制之間的“共同體”、“制度性”關(guān)系，因糧食管理法廢除而得以終結(jié)。但是，兩次糧食法改革在法律層面賦予了最重要水稻部門限產(chǎn)的合法性，而且限產(chǎn)本身的實質(zhì)目的仍在于穩(wěn)定米價，這仍然屬于干涉市場的行為，帶給水稻結(jié)構(gòu)政策的影響依然是負(fù)面的。農(nóng)業(yè)行政維持生產(chǎn)調(diào)整的意圖還是維護(hù)農(nóng)協(xié)大部分正組合員，即水稻兼業(yè)農(nóng)戶的利益。

另一項重大改革是1999年新基本法的實施。新基本法確立了包括“確保糧食穩(wěn)定供應(yīng)”、“發(fā)揮（農(nóng)業(yè)）多功能性”、“農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”、“振興農(nóng)村”及“水產(chǎn)業(yè)及林業(yè)”5部分的新政策體系，并首次在戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)政策中提出糧食自給率目標(biāo)，反映了日本維持并保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿。另外，為配合多邊談判中達(dá)成的“退出價格政策”要求，新基本法確立了包含“山區(qū)、半山區(qū)不利補(bǔ)正政策”及農(nóng)業(yè)“多功能性”政策在內(nèi)的“日本式直接支付體系”，明確了由價格政策向“收入政策”的農(nóng)業(yè)政策支持體系的轉(zhuǎn)換。

新基本法的結(jié)構(gòu)政策體現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”部分，具體實施內(nèi)容則在5年1次的基本計劃中加以明確。2005年基本計劃提出強(qiáng)化“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度”，推進(jìn)村落農(nóng)業(yè)經(jīng)營（集落營農(nóng)）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人化，并規(guī)定“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”需達(dá)到4公頃以上的經(jīng)營規(guī)模（北海道為10公頃以上）。這意味著日本新基本法體系下的結(jié)構(gòu)政策將謀求政策支持對象的重點(diǎn)化，從而實質(zhì)性地推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革。

新基本法顯示了日本為應(yīng)對世貿(mào)組織新一輪多邊農(nóng)業(yè)談判而加快國內(nèi)結(jié)構(gòu)改革步伐的意志。但2005年基本計劃后日本出現(xiàn)長期政治不穩(wěn)定的局面，2007年開始長期持續(xù)的“扭曲國會”現(xiàn)象以及政權(quán)頻繁更迭導(dǎo)致新基本法結(jié)構(gòu)政策無法得以正常實施，2009年民主黨上臺后實施“戶別補(bǔ)償”政策，反而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)政策的倒退。政局動蕩導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，如何培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體并促進(jìn)農(nóng)地向生產(chǎn)經(jīng)營主體集中仍然是當(dāng)今日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題。

如上所述，由于1994年糧食管理制度的廢除，農(nóng)協(xié)與行政之間的制度性依存關(guān)系得以結(jié)束，這一點(diǎn)在1999年新基本法中也可以得到印證。新基本法中農(nóng)協(xié)改革未被提及，這與該法推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革的立場一致。但新基本法并不意味著日本農(nóng)業(yè)政策向放棄保護(hù)轉(zhuǎn)變。因為新基本法將提高糧食自給率作為法律的第一目的，這可以理解為在通過結(jié)構(gòu)改革實現(xiàn)糧食自給率大幅度提高前，政策支持與保護(hù)仍然是政府的唯一選擇，只是保護(hù)的對象由曾經(jīng)的“農(nóng)戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)”本身。也就是說日本政府在新基本法框架體系下仍然將發(fā)揮重要作用，農(nóng)協(xié)的作用也仍然不可替代。另外，新基本法結(jié)構(gòu)政策中強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化”也是從前結(jié)構(gòu)政策思路的延續(xù)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中家族經(jīng)營作為主體的政策思想在新基本法中得到了繼承，這可以理解為作為“協(xié)同組合”的農(nóng)協(xié)功能仍將發(fā)揮重要作用，可見，日本新基本法農(nóng)業(yè)政策體系目前并沒有解決結(jié)構(gòu)政策中的農(nóng)協(xié)問題。

六、結(jié)論

日本農(nóng)協(xié)體系在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長期為日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的解決作出了歷史性貢獻(xiàn)。但水稻生產(chǎn)力過剩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)兼業(yè)時代的到來，使日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題突顯。而農(nóng)協(xié)先天性的非競爭、非市場的弱者互助理念不可避免的與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的理念相悖，這必然造成日本結(jié)構(gòu)改革與農(nóng)協(xié)組織之間的“悖論”關(guān)系。

日本農(nóng)協(xié)改革迄今為止，雖有適應(yīng)、應(yīng)對結(jié)構(gòu)改革與全球化背景下的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化潮流的努力，但均屬于內(nèi)外壓力下的被動應(yīng)對，缺乏解決問題的真正戰(zhàn)略，只能定位為“防守型改變”。這些改變的重點(diǎn)基本放在了“協(xié)同組合”理念下的組織基礎(chǔ)的維持與擴(kuò)大，以及在涉農(nóng)業(yè)務(wù)不斷縮小的既成事實下，如何通過向非農(nóng)領(lǐng)域擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)對象兩方面，來維持自身政治上的影響力（前者）及經(jīng)濟(jì)上的合理性（后者）。而這兩點(diǎn)又必須同時以弱者互助合作的“協(xié)同組合”理念下的法律———農(nóng)協(xié)法為前提，因為農(nóng)協(xié)需要該法來保障其獲得自我保護(hù)及維持自身在農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域壟斷性地位，盡管農(nóng)協(xié)是日本農(nóng)業(yè)獨(dú)一無二的巨大生產(chǎn)者組織。

由于日本農(nóng)協(xié)主干業(yè)務(wù)中涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)長期赤字，農(nóng)協(xié)經(jīng)營一直依靠信用、共濟(jì)部門的金融保險業(yè)務(wù)盈利來填補(bǔ)涉農(nóng)業(yè)務(wù)赤字，這實質(zhì)上形成了農(nóng)協(xié)經(jīng)營中的與“農(nóng)協(xié)”名稱相矛盾的“棄農(nóng)化”、“金融機(jī)構(gòu)化”體質(zhì)。這一體質(zhì)在日本不斷放松金融管制的市場環(huán)境里隱藏著潛在的經(jīng)營風(fēng)險，存款人利益難以得到有效保護(hù)，更為重要的是農(nóng)協(xié)的這一體質(zhì)將使其愈來愈難以承擔(dān)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展這一艱難任務(wù)。因此，日本農(nóng)協(xié)改革的方向應(yīng)該是將金融業(yè)務(wù)從農(nóng)協(xié)中分離，中期內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)協(xié)專心從事營農(nóng)指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通等主業(yè)，獲得包括廣大消費(fèi)者在內(nèi)的日本國民對國內(nèi)農(nóng)業(yè)保護(hù)及農(nóng)協(xié)的政治上支持；長期內(nèi)改革自身的“弱者互助”理念，將農(nóng)協(xié)打造成符合日本農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)化”方向，即融合第一、二、三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營組織。這一方向符合日本新基本法政策體系的結(jié)構(gòu)政策方向，但其實現(xiàn)需要日本農(nóng)業(yè)行政在結(jié)構(gòu)改革上發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題的重點(diǎn)在于土地利用型農(nóng)業(yè)，而土地利用型農(nóng)業(yè)中主食水稻部門的結(jié)構(gòu)改革又是關(guān)鍵。2003年糧食法的市場化方向及新基本法體系中的“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”等向規(guī)?；?jīng)營集中重點(diǎn)支持的制度改革有利于結(jié)構(gòu)政策的推進(jìn)，但水稻的生產(chǎn)調(diào)整政策與以上結(jié)構(gòu)改革、農(nóng)協(xié)改革的方向相背，不符合日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場化方向，需要盡快改革。同時，農(nóng)地制度、農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收制度等與農(nóng)地、勞動力等生產(chǎn)要素有關(guān)的制度改革也必須同時配合推進(jìn)。此外，改革現(xiàn)行的有利于農(nóng)村地區(qū)的選舉制度對于打破日本政治家、農(nóng)業(yè)行政與農(nóng)協(xié)之間的利益結(jié)構(gòu)也十分重要。

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