——基于權利分置的視角
摘要：圍繞“農(nóng)村集體所有制是否已虛置”這一論題,本文首先梳理了集體所有制從“兩權分離”到“三權分置”的演變歷程,隨后進一步依據(jù)科斯定理對集體所有制進行解構,最后將集體所有制與產(chǎn)權個人化進行比較分析。研究表明:從“兩權分離”到“三權分置”,盡管農(nóng)民的地權不斷完整化,但集體所有制并不必然虛置;集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。集體所有制是以成員權定產(chǎn)權,違背了產(chǎn)權界定的效率準則;“三權分置”剝離了困在產(chǎn)權上的成員權,召回了市場機制。“三權分置”與產(chǎn)權個人化意在賦權,不過由于集體所有制下合作的交易費用與權利交易的費用更低,所以賦權目標在“三權分置”形式下更能實現(xiàn)“。三權分置”將公共領域與私人領域分開,公共領域適用于民主等自治手段,決定公共物品的供給;私人領域適用于市場機制,促進土地經(jīng)營權充分流動。
引言
農(nóng)村土地集體所有制為什么能一直存在?是意識形態(tài)的應然還是經(jīng)濟規(guī)律的使然?意識形態(tài)對產(chǎn)權制度的形成固然重要[1]。然而,1978年之前,在計劃經(jīng)濟體制下依然有局部地區(qū)自發(fā)的實驗,逐步建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1978年以來,農(nóng)民地權逐漸完整化,不過集體所有制依然堅守。如果集體所有制沒有效率,為何沒有像三十多年前一樣,有局部地區(qū)自發(fā)地突破集體所有制?從實踐來看,集體所有制從“兩權分離”演變成了“三權分置”,這是集體所有制的虛置還是在自我穩(wěn)固?由此,重新審視集體所有制的演變,對于判斷我國農(nóng)村土地制度的走向就顯得非常重要。
對于中國農(nóng)地產(chǎn)權制度的探討一直是學術界關注的問題。一些研究認為土地私有化是我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的出路[2][3][4]。另一些研究認為土地均分是土地生產(chǎn)率極限法則必然的要求[5]。發(fā)展中國家勞動力市場不完善、非農(nóng)就業(yè)機會有限,所以需要土地承擔社會保障功能[6]。由于土地私有化與集體所有制都有各自的優(yōu)勢與劣勢,因此單方面地論述某種產(chǎn)權制度的收益,是不全面的。
近期一些研究探討了“三權分置”的邏輯。盡管“三權分置”既有政策支持,又有實踐探索,但是理論紛爭仍在持續(xù)。特別是對于“三權分置”的法律邏輯存在較大的爭議。一方認為“三權分置”既能承載“平均地權”的功能,又能實現(xiàn)農(nóng)地的高效利用[7]。另一方持多個反對“三權分置”的論據(jù),其中包括:(1)土地承包經(jīng)營權是在土地所有權之上派生的物權(即不是權利分離的產(chǎn)物),因此“三權分置”的經(jīng)濟邏輯在法律上找不到適法的定位[8]。(2)土地承包權前定于土地承包經(jīng)營權,土地承包經(jīng)營權是實現(xiàn)土地承包權的途徑。因此,土地承包經(jīng)營權分離為土地承包權和土地經(jīng)營權缺乏法理支撐[8][9][10][11]。第一條意見混淆了土地承包經(jīng)營權與土地承包經(jīng)營權的權能。因為土地承包經(jīng)營權是所有權與使用權分離的產(chǎn)物,只不過土地承包經(jīng)營權確立之初,農(nóng)民并沒有某些特定的權能(土地流轉權)。第二條意見同樣值得商榷。首先,由于反對方也認為現(xiàn)有關于“承包權元素”的法律條文有不合理之處,但是同時又以該法律條文論證“三權分置”缺乏法理基礎[9],從而出現(xiàn)了論證上的前后矛盾。其次,握有土地承包權的主體獲得土地承包經(jīng)營權之后,可將土地使用權讓渡給他人,而繼續(xù)享有承包權,即“先獲權再分權”。所以,即便法律暗含土地承包權前定于土地承包經(jīng)營權,也不能構成反對土地承包經(jīng)營權分離的理由。再者,如果接受上述反對意見,就得面臨如何將土地承包經(jīng)營權最優(yōu)配置的難題。該方認為可采用民主決策的方式將土地承包經(jīng)營權輸出到集體外部[8][9]。這雖然與《土地承包法》高度吻合,但顯然不是市場化的資源配置方式,因而與讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用的賦權目標相違背。
盡管經(jīng)濟管理界對于“三權分置”未有異議,但是各方對集體所有制的看法仍存在爭論。對此,陳劍波指出不應過多地從“本本出發(fā)”,應多從“問題出發(fā)”[12]。譬如,需要回答集體經(jīng)濟組織是什么?探索這些問題對于完善我國農(nóng)地制度具有十分重要的意義。
一、農(nóng)村土地集體所有制的嬗變:從兩權分離到三權分置
(一)權利的分離與分置
對于土地承包經(jīng)營權的建立,各界冠之以“兩權分離”。為何此次農(nóng)地產(chǎn)權制度變革所形成的所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離的格局,我們稱之為“三權分置”,而不直接名為“三權分離”?“分離”與“分置”有何不同?由于產(chǎn)權由所有權、使用權、收益權、轉讓權等多個權利束構成,這些權利束可以分別由不同的主體所有。所以,權利分離指的是構成產(chǎn)權的幾種權利束的分解?！爸谩庇性O立、設置之意。所謂分置可以理解為分別設立、分別設置,亦可理解為“分”而“置”,即先分離后設置。農(nóng)地“三權分置”需滿足兩個要件:(1)權利形態(tài)的分離性;(2)權利運行的獨立性。需要注意的是,“三權分置”并不必然建立在土地流轉的基礎上。譬如,寧夏同心縣開展的農(nóng)地抵押貸款中,普通農(nóng)戶以土地經(jīng)營權進行抵押融資,同時保有土地承包權[13]。
(二)兩權分離下的集體所有制
改革開放之前集體所有制的地位就已確立,改革開放之后土地承包經(jīng)營權的出現(xiàn)拉開了權利分離的序幕,促使農(nóng)民地權朝著權利完整化方向不斷演化,區(qū)域間農(nóng)地產(chǎn)權制度呈現(xiàn)出多元化的格局。由表1所示,姚洋曾總結出6種農(nóng)地產(chǎn)權模式[6]。其中,永佃制意味著土地使用權的長期穩(wěn)定化,這無疑是集體制下個人化程度較高的一種產(chǎn)權安排。這也是為什么有學者認為集體的所有權地位已經(jīng)“虛置”。不過,由于在“大穩(wěn)定、小調整”與兩田制中集體經(jīng)濟組織可以定期或者不定期地通過行政手段與市場機制的方式收回使用權[14]。所以,“大穩(wěn)定、小調整”和兩田制凸顯了集體經(jīng)濟組織的所有權地位。
與行政性的土地調整相比,通過市場機制分配土地使用權能夠提高效率。所以,兩田制的效率應該更高。其實不然,有兩個原因導致兩田制無效。其一,產(chǎn)權主體不明晰。集體所有制下土地所有權主體模糊,導致事實的產(chǎn)權主體異化為基層組織,這給基層組織的尋租行為埋下了制度隱患。其二,基層組織的行政壟斷地位。如果農(nóng)民可以“用腳投票”到另外的集體組織承包土地,由此產(chǎn)生的競爭可以約束基層組織的尋租行為。但事實上,某位農(nóng)民只能承包其所在集體組織的土地。此時,只能通過上級政府監(jiān)督基層組織的行為?？梢韵胂?這類監(jiān)督的交易費用無疑是高昂的。所以,兩田制并沒有效率,也因此被政策叫停、法律禁止。
表1 中國農(nóng)地產(chǎn)權制度的主要類型
前三種產(chǎn)權模式體現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織在土地使用權初次分配中的地位,后三種產(chǎn)權安排突出了集體經(jīng)濟組織在土地使用權再分配中的作用。農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移帶動了土地使用權的交易,促使農(nóng)地分散經(jīng)營走向集中經(jīng)營。在土地使用權集中過程中,蘇南模式表現(xiàn)出了集體經(jīng)濟的優(yōu)勢,行政色彩較為濃厚。溫州模式通過土地租賃促進權利集中,所以該模式中集體經(jīng)濟組織的地位并不顯著。最具創(chuàng)新的屬于廣東省的土地股份制,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股成立合作社,然后合作社再將土地經(jīng)營權出租給第三方。土地股份制下承包權演化為股權,模糊了產(chǎn)權與土地之間的對應關系,相應的土地調整演變?yōu)楣蓹嘧兏?。由于股權變動一般不影響實際經(jīng)營者的經(jīng)營權的穩(wěn)定性。因此,土地股份制不失為一種能較好兼顧公平與效率的產(chǎn)權制度。值得注意的是,早些年蘇南模式已逐步走向股份制改造。不僅如此,土地股份制已從地方政策上升為了中央決策[15]。
土地股份合作社本質是一個流轉中介,具有土地使用權的集中與分散功能,這其實發(fā)揮了產(chǎn)權主體的作用。可見,土地股份合作社實際上是集體經(jīng)濟組織的變體。而且,股權設置中一般會有集體股與個體股之分,集體股體現(xiàn)了所有權的地位[16]。結合上述對幾種產(chǎn)權制度的分析,可以得出,除永佃制與早期的溫州模式外,其他四種產(chǎn)權模式中集體所有制并未顯示出“虛置”的跡象。
(三)集體所有制下的三權分置
盡管“三權分置”近兩年才被提出,不過“三權分離”事實上早已存在。上世紀八十年代后期,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)市場不斷完善,促成了農(nóng)地流轉市場的興起。由于集體所有制的成員權屬性,土地承包經(jīng)營權的交易被限定在集體內部,所以倘若將土地使用權流轉到集體外部,就必須以其他權利形式呈現(xiàn)。由此出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權分離為土地承包權與土地經(jīng)營權的經(jīng)驗與論斷(“新兩權分離”)?？梢?從“兩權分離”到“三權分置”經(jīng)歷了一段時期的“三權分離”階段。這段時期不管是“兩權分離”還是“三權分離”僅表現(xiàn)出了權利形態(tài)的分離性,權利運行的獨立性不高。比如,作為“兩權分離”的產(chǎn)物,土地承包經(jīng)營權的獲取、交易、退出一般只能發(fā)生在集體內部。有研究指出這樣的權利設計嚴重制約了土地承包經(jīng)營權抵押貸款的開展,原因在于借款人違約后土地承包經(jīng)營權的處置也只能在集體內部[13]。為了解開土地承包經(jīng)營權上的枷鎖,“兩權分離”演化為“三權分離”,產(chǎn)生了土地承包權與土地經(jīng)營權。不過,土地經(jīng)營權的性質是什么?土地經(jīng)營權能否自由地轉讓、能否抵押給銀行等?對于這些問題早些時候并沒有探討,僅把土地經(jīng)營權作為一種土地使用權。
時至今日,“三權分離”蛻化成了“三權分置”。其實,這種蛻化的跡象早在土地股份制中就已表現(xiàn)出來。隨著人口的變動,集體成員往往要求調整土地,降低了土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定性。由于土地股份制模糊了產(chǎn)權與土地的對應關系。土地承包權異化為股權,進而以股權調整響應人口的變動,不影響土地經(jīng)營權的穩(wěn)定性,使得土地經(jīng)營權獨立運行成為可能。隨著規(guī)模經(jīng)營愈演愈烈及農(nóng)地抵押的訴求提高,“三權分置”的呼聲也越發(fā)的強烈。“三權分置”最關鍵的是要放活土地經(jīng)營權,要讓土地經(jīng)營權成為一種可自由轉讓、能夠抵押的財產(chǎn)權。比如,在多數(shù)開展的土地承包經(jīng)營權抵押貸款中,實際上均是以流轉過來的土地經(jīng)營權作為抵押物。江蘇省新沂市、浙江嘉興市等地還專門為規(guī)模經(jīng)營主體頒發(fā)土地經(jīng)營權證,使得規(guī)模經(jīng)營主體能夠抵押此證申請貸款[17]。即便是在面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款中,農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權,但其仍然以土地經(jīng)營權作為抵押物[13]。
如同“兩權分離”的形式多樣,“三權分置”的模式也不應強求千篇一律。土地股份制是一類形式,寧夏同心縣的土地協(xié)會模式也是一種。另外,還有土地信托、土地銀行等其他多種類型。至于“三權分置”是否會“虛置”集體所有制,目前來看還不能下定論。至少已經(jīng)成功運行的土地股份制和土地協(xié)會制度反而是突出了集體所有制的地位,土地協(xié)會同樣可視作為集體經(jīng)濟組織的一種變體。理論上,土地信托、土地銀行等模式的市場化程度較高,目前仍在探索之中,然而實踐的呼聲并不高。
總體而言,從“兩權分離”到“三權分置”,農(nóng)民的土地產(chǎn)權趨向完整化,不過這一過程并不必然“虛置”集體所有制。
二、集體所有制的內在沖突:成員權VS產(chǎn)權
根據(jù)科斯定理,產(chǎn)權界定應滿足資源最優(yōu)配置[18]。換言之,產(chǎn)權應界定給或者轉讓給高效率的生產(chǎn)者。但在集體所有制下,土地產(chǎn)權屬于集體經(jīng)濟組織成員,以成員權界定產(chǎn)權有悖于產(chǎn)權界定的效率準則。權利有大小,成員權同樣如此,比如一些地方出嫁女將會喪失原有的土地權利,嫁進來的媳婦雖成為集體的成員,但不一定能獲得土地的權利[19]。再比如,某些土地股份合作社的股權會依據(jù)成員年齡而設置[20][21]。由于土地資源有限,所以在成員權定產(chǎn)權的情況下,排資論輩成為產(chǎn)權界定的一種方式,由此可以減少因權利爭奪而導致的租值耗散[22]。排資論輩體現(xiàn)的是先來后到的原則或者說是一種排隊式的產(chǎn)權界定。年齡相同時,就采取其他標準,比如默認男性的成員權優(yōu)于女性的成員權。實踐中,我們可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)排除市場機制的場合會采取先來后到(排隊)的方式界定產(chǎn)權。
成員權是無法平等的,成員權不平等便難以做到法律面前人人平等,要求人人平等的正式制度也由此難以落實?！锻恋爻邪ā返诹鶙l規(guī)定:“農(nóng)村土地承包,婦女與男子享有平等的權利”。該規(guī)定主要用來保護女性成員的土地權益,而該規(guī)定的存在恰恰是因為在實踐中女性的平等權利無法得到有效保障[19],其根本原因在于男性與女性的成員權不平等。同時,《土地承包法》第十八條規(guī)定:“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時,本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利,也可以自愿放棄承包土地的權利”?？梢?法律賦予了所有集體成員以平等的土地權利。可以想象只有在人口結構穩(wěn)定且每個家庭人口稟賦相似的情況下,每個家庭的土地權利才能維持平等。隨著時間的推移,每個人的成員權強度會發(fā)生變化,成員權增加的家庭便會索要與其成員權匹配的土地權益,成員權降低的群體被要求交出土地權利。由此便能理解為何存在眾多的農(nóng)戶同意和要求調整土地,從而導致土地調整頻繁地發(fā)生。
土地頻繁調整招致產(chǎn)權不穩(wěn)定,不利于生產(chǎn)投資與土地市場的形成。根據(jù)租值耗散理論,此時理性的個體會采取相應的合約以便將租值耗散降到最低[22]。由于成員權制約了產(chǎn)權的配置,所以降低租值耗散的出路也就在于破除或者繞過成員權的限制。破除成員權的限制等于土地承包經(jīng)營權可以讓渡給集體外的成員,那么此時集體所有制將會名存實亡。地方實踐并未采取這一變革路徑。應該說,允許土地承包經(jīng)營權轉讓給集體外的成員屬于較為激進的制度變革方式。與漸進性制度變遷相比,這類制度變遷的費用相對較高。
實踐中,比較普遍的做法是進一步將土地承包經(jīng)營權分離為土地承包權與土地經(jīng)營權,實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權的“三權分置”,允許土地經(jīng)營權自由交易,由此推進產(chǎn)權的市場化配置。同時維持成員權不變,體現(xiàn)在土地承包權屬于集體經(jīng)濟組織成員所有。進一步從產(chǎn)權結構的視角分析“三權分置”,可以發(fā)現(xiàn)上述激進式的制度變革是幾種權力束的整體性讓渡,而“三權分置”則是圍繞轉讓權進行革新?？v觀三十多年的制度變遷,從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立到農(nóng)業(yè)稅的退出,土地產(chǎn)權演變主要體現(xiàn)在使用權的長期化與收益權的完全化。而且這兩項權利的行使不涉及權利的交易,所以過往的土地制度改革中成員權的制約沒有充分表現(xiàn)出來。
一旦將變革的光圈聚焦到轉讓權層面上,成員權的桎梏就立即顯現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權專屬于集體經(jīng)濟組織成員,所以轉讓土地承包經(jīng)營權只限于組織內部,這樣的市場范圍極其狹小,不具競爭性,資產(chǎn)價值得不到顯化。實際上,成員權的限制排除了通過市場機制將土地承包經(jīng)營權轉讓到集體外部。
而為了不至于完全壓制資源的流動,那只能采用替代機制向集體外部輸出產(chǎn)權。《土地承包法》第四十八條規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”?？梢钥闯?這是采用民主(投票)機制完成土地承包經(jīng)營權的外部轉讓。民主機制有其內在的缺陷,譬如投票悖論、多數(shù)人的暴政、難以達成一致的意見等。所以,民主機制一般要嚴格限制在公共領域或者市場失靈的場合。而土地資源配置首先是私人領域的范疇,其次也沒有證據(jù)表明土地轉讓存在明顯的市場失靈。因此,通過村民會議表決土地的交易并不是一個有效的做法。當然,這也是排除市場機制之后的無奈之舉。
綜上,土地集體所有制本質是以成員權界定產(chǎn)權,造成產(chǎn)權不平等和不穩(wěn)定,抑制了市場機制在土地資源配置中的作用?？梢灶A期,隨著勞動力等市場的發(fā)展,成員權限制的負面效應將會不斷地放大。同時,又囿于替代的民主機制并不是最有效的資源配置方式。所以迫切需要變革現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度,召回市場機制。而“三權分置”的邏輯就在于剝離困在產(chǎn)權上面的成員權,將其以承包權的形式呈現(xiàn),讓抽身出來的土地經(jīng)營權成為一種能夠擺脫成員權的束縛并能游離于集體的財產(chǎn)權。由此,土地經(jīng)營權其實是成員權與產(chǎn)權之間沖突的產(chǎn)物。
盡管與完全廢除集體所有制相比,轉變?yōu)椤叭龣喾种谩钡慕灰踪M用更低,比如“三權分置”與憲法的相關規(guī)定之間沒有沖突,但這不一定表明“三權分置”是最為有效的變革方式。制度的轉變費用只是交易費用中的一種,制度轉變之后的運行同樣產(chǎn)生交易費用[23]。所以,如果“三權分置”更為有效,那也應該是運行費用比較低。
三、土地集體所有制的效率:交易費用的視角
(一)產(chǎn)權個人化的效率及其研判
理論上,地權個人化能夠增強投資積極性、促進產(chǎn)權交易、提高信貸可獲性、優(yōu)化家庭內部的勞動力配置[24][25][26]。由此,產(chǎn)權個人化有四方面的收益。然而,經(jīng)驗研究的結論卻不一致。首先,產(chǎn)權是否影響農(nóng)戶投資取決于投資的種類。投資可以區(qū)分為與特定地塊相連和不相連的兩類投資。其中,土地調整不會影響與特定地塊不相連的投資。盡管土地產(chǎn)權會影響與特定地塊相連的投資,但這些投資多半表現(xiàn)出公共產(chǎn)品的特征,比如灌溉設施與田間道路等。鑒于這類投資決策一般需要集體行動,因此與產(chǎn)權是否個人化的關系不大[27]。
其次,產(chǎn)權個人化是否促進土地流轉一方面取決于對租賃供求的影響,另一方面依賴于交易費用的變化。雖然個人化產(chǎn)權確保長期性投資能夠收回,由此可增加農(nóng)戶的土地租賃需求。但是同理也可認為產(chǎn)權不安全不利于長期性投資,所以會增加土地租賃的供給。因此,產(chǎn)權對土地租賃供求的影響是不確定的[27]。進一步從交易費用的視角去分析,也很難得出產(chǎn)權個人化會促進土地流轉。交易費用可劃分為與產(chǎn)權相關和不相關的兩種類型。產(chǎn)權只可能影響與產(chǎn)權相關的交易費用。產(chǎn)權存在失去的風險,導致農(nóng)戶轉讓產(chǎn)權的可能性會大大降低,即使轉讓出去也會索要更高的價格(風險貼水),所以產(chǎn)權個人化不僅能夠增加租賃的供給,還能刺激租賃的需求。而且如果供給方的土地產(chǎn)權是不明確的,那么需求方就需要花費更多的交易費用用于簽訂與執(zhí)行租賃合約。所以,產(chǎn)權個人化還會降低此類交易費用,進而提高租賃的需求。然而,這類交易費用的影響卻可能不是起決定性作用的。例如,在我國農(nóng)地租賃多發(fā)生在親友之間,租賃規(guī)模較小,而且短期的合約基本都是口頭協(xié)議[28]。由此可知農(nóng)民一般不擔心失去土地,因為親友之間的信任可以保障產(chǎn)權安全性。如果土地租賃發(fā)生在非親友之間,比如將土地轉讓給集體外部的主體,人們自然會擔心產(chǎn)權安全性問題。只不過農(nóng)村土地細碎化過于嚴重,集體外部主體既然承租土地一般都是大規(guī)模租入,大規(guī)模流轉必然涉及到人數(shù)眾多的農(nóng)戶,逐個談判的費用很高。所以,實踐中一般以村委會或者土地股份合作社作為流轉中介降低交易費用,這本質是以集體產(chǎn)權形式進行交易。因此,起決定性作用的交易費用是由細碎化(資產(chǎn)專用性)造成的,而產(chǎn)權個人化無助于降低此類交易費用。
再者,地權的信貸可獲性取決于喪失抵押品贖回權是可行的。土地因位置固定和難以滅失而被認為是理想的抵押品。不過,位置固定決定了土地難以流動,更何況是細碎化的土地,其資產(chǎn)專用性更高,導致土地市場缺乏競爭性,以至于土地流轉主要發(fā)生在親友之間。試想某位借款農(nóng)戶發(fā)生違約而需要拍賣其抵押的土地,礙于情面因素集體內部成員不會拍下土地,而集體外部成員也一般不會拍下小面積且價值低的農(nóng)地。因此,農(nóng)地不可處置導致喪失抵押品贖回權的可行性很低。由于資產(chǎn)專用性隨著土地面積增加而降低,所以地權的信貸可獲性因規(guī)模的大小而表現(xiàn)出異質性。經(jīng)營規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者仍然受到信貸配給的限制。這就解釋了為何多數(shù)地區(qū)開展的農(nóng)地抵押貸款面向的是規(guī)模經(jīng)營主體,而且以流轉方式取得的土地經(jīng)營權作為抵押品。由此,當土地市場或信貸市場不完善時,產(chǎn)權的抵押效應在普通農(nóng)戶中并不顯著。
那是否存在可行的方式去推進面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款呢?寧夏同心縣所開展的農(nóng)地抵押貸款業(yè)務就是一例。同心模式以土地協(xié)會作為反擔保組織,同時農(nóng)民以土地入股的方式加入?yún)f(xié)會,并將土地的處置權讓渡給土地協(xié)會[13]。不僅如此,協(xié)會成員即是借款人,具有雙重身份,這與集體經(jīng)濟組織成員同時也是土地使用權人的特征相一致。
另外,產(chǎn)權個人化也不必然促進農(nóng)村人口的轉移。如果某位農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移,會存在失去土地的風險,或者擁有土地使用權的必要條件是自行耕種土地,那么個體為了保護產(chǎn)權就必須留置人口。此時,產(chǎn)權個人化無疑會釋放這部分勞動力[26]。但我國土地產(chǎn)權制度不符合這樣的特征。同時,產(chǎn)權個人化程度提高有可能刺激勞動投入,反而對人口流動有負面影響[29]。此外,產(chǎn)權個人化能否促進農(nóng)村人口的轉移與地權交易有關,即只有在土地能夠轉讓的情況下,產(chǎn)權個人化才足以促進人口流動[30]。然而,上述指出親友之間流轉中信任能夠保障產(chǎn)權的安全性,而大規(guī)模的農(nóng)地流轉往往以集體產(chǎn)權形式呈現(xiàn)。
(二)集體所有制的效率
盡管理論上產(chǎn)權個人化有多方面的潛在收益,但是產(chǎn)權個人化也存在著兩類成本:(1)產(chǎn)權界定與執(zhí)行成本;(2)失去由公有產(chǎn)權提供的安全保障[31]。由于發(fā)展中國家的保險市場、勞動力市場、農(nóng)產(chǎn)品市場等更不完善,所以需要農(nóng)地承擔著養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、生存救濟等多重功能,而這些功能在集體所有制下才能較好實現(xiàn)。土地無疑具有社會保障的功能,也會影響農(nóng)地產(chǎn)權的演變[6]。但是如果社會保障功能是集體所有制穩(wěn)固的決定性因素,那應該能看到隨著經(jīng)濟的發(fā)展,集體所有制趨向于虛置,或者經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集體所有制更可能早早地邁向弱化。然而,我國的經(jīng)驗是土地股份制最早在廣東省出現(xiàn),隨后又在經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)興起。所以,對產(chǎn)權演化起決定性作用的更可能是產(chǎn)權界定與執(zhí)行成本。特別是執(zhí)行成本約束了產(chǎn)權制度的形成。
三權分置其實與產(chǎn)權個人化一樣,目的均在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)權,故產(chǎn)權個人化的收益也是三權分置的目標。問題是這些收益在哪種產(chǎn)權模式下更能實現(xiàn)?比如,增加財產(chǎn)權能夠激勵農(nóng)民提高對農(nóng)田水利的投資。但這類投資具有正外部性,由此私人投資很可能出現(xiàn)供給不足。為此,需要將農(nóng)戶組織起來,通過合作分攤成本。再比如,賦予農(nóng)民土地流轉權之后,集體外部主體想承租大面積的土地,但此時逐個與農(nóng)戶談判的費用較高。而站在農(nóng)民的角度,當與承租方簽訂合約之后,存在著由誰來執(zhí)行流轉合同的難題?畢竟一些農(nóng)戶常年在外務工,執(zhí)行流轉合同將變得困難。所以,在哪種產(chǎn)權制度下合作的交易費用和權利交易的費用更低?
由于集體所有制下就已存在合作的通道,所以在此產(chǎn)權模式下集體行動的交易費用更低。盡管法律上沒有明確集體經(jīng)濟組織,不過現(xiàn)實生活中農(nóng)民對各自的村委會(“大隊”)、村民小組(“小隊”)都有著清晰的界定。對于小組之內的事宜,農(nóng)民可以借助村民小組這個通道完成集體行動;對于更大范圍內的活動,農(nóng)民可以依托多個村民小組或者村委會等通道達成合作。因為在農(nóng)民心中這些正式或非正式的組織是他們集體的代表,在公共領域扮演著重要角色。當然,產(chǎn)權私有化下農(nóng)民也能組建合作通道,只不過集體所有制下這些通道已經(jīng)形成。即便產(chǎn)權再如何個人化,私人領域范圍越來越廣,私人領域之間與之外仍然存在著公共領域。由于產(chǎn)權價值增值依賴于公共產(chǎn)品的有效提供,而公共產(chǎn)品的有效提供又依賴于合作通道的健全。因此,盡管公共領域范圍有可能在縮小,但不代表公共領域的價值在降低。
除公共領域之外,存在市場機制運行費用的較高場景,需要集體產(chǎn)權的制度設計。根據(jù)科斯定理,產(chǎn)權界定是市場交易的前提[32],即產(chǎn)權界定是市場機制的必要條件。即便產(chǎn)權界定的費用再低,還需要考慮產(chǎn)權執(zhí)行的費用。親友之間的土地流轉,交易規(guī)模小,多為一對一的交易,合約期限通常較短,合約形式一般為口頭協(xié)議。親友之間的信任作為一種非正式的制度安排,確保了權利交易的費用足夠低。除親友之間的小規(guī)模交易外,還存在著多對一的大規(guī)模土地流轉。以家庭農(nóng)場為例,目前江蘇省所推崇的家庭農(nóng)場規(guī)模一般在300畝左右。按照戶均6畝土地的標準,則需要聚集50戶家庭的土地,才能達到家庭農(nóng)場的標準。規(guī)模經(jīng)營倚重土地整體開發(fā),然而土地難以分割、不可流動導致土地利用具有很強的外部性。內部化外部性要求這300畝的土地能夠全部交易,一旦某幾位農(nóng)戶不合作都會導致所有農(nóng)戶的產(chǎn)權難以轉讓。與此同時,在一個集體內部能夠規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶畢竟是少數(shù),所以大規(guī)模流轉的承租戶大多是集體外部的生產(chǎn)主體。顯然,此時非正式制度難以保障產(chǎn)權交易。因而需要簽訂正式的流轉合同,但是合同談判與執(zhí)行都會產(chǎn)生交易費用。讓集體外部主體逐個與幾十位農(nóng)戶談判,交易費用無疑是高昂的,尤其難以避免一些不合作者。另外,該由誰去執(zhí)行幾十份的流轉合同呢?讓幾十位農(nóng)戶同時去監(jiān)督承租戶是無效率的,只需要一個集體代表代為行使合同的執(zhí)行權,便可以節(jié)約執(zhí)行合約的交易費用。
因此,大規(guī)模的土地流轉以集體產(chǎn)權形式進行交易更為有效。如,先將細碎化的產(chǎn)權讓渡給村委會或者土地股份合作社,然后由這些流轉中介出租土地使用權。同樣,產(chǎn)權私有化情況下同樣也能形成類似的集體產(chǎn)權代表,不過集體經(jīng)濟組織的代理人能方便地以土地所有者的身份集聚分散化的土地使用權。
集體產(chǎn)權的設計在農(nóng)地抵押貸款中也有優(yōu)勢。開展面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款需要注意兩個方面的問題:其一,細碎化的土地難以處置,因而不足以消除金融機構的信貸風險。其二,普通農(nóng)戶并非是高收入群體,如果他們喪失抵押品的贖回權,將可能陷入到更加貧困的境地,這與推行農(nóng)地抵押貸款的目標背道而馳。由此,開展此類農(nóng)地抵押貸款的前提是土地轉讓的交易費用要足夠低,同時又要確保普通農(nóng)戶不會因農(nóng)地抵押而失去土地的安全保障。顯然,這兩者之間存在一定的沖突,因為不讓農(nóng)民失去產(chǎn)權就難以消除信貸風險。在這兩難的情況下,寧夏同心縣實施了一種不改變農(nóng)民承包關系的土地經(jīng)營權抵押貸款。同心模式依托村集體成立土地協(xié)會,借款農(nóng)戶以土地入股協(xié)會(本質為抵押)成為會員;在協(xié)會總擔保與會員聯(lián)保的情況下,農(nóng)戶便可向銀行貸款。如果農(nóng)戶出現(xiàn)違約,協(xié)會和聯(lián)保人需要承擔連帶責任,之后協(xié)會按照協(xié)議處置入股的土地。當然,農(nóng)戶并沒有失去土地承包經(jīng)營權。因為違約農(nóng)戶只要在一定時期內償還了代償金,便可贖回土地使用權。而且即便農(nóng)戶沒能償還代償金,二輪承包期到期之后,農(nóng)民還能繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權。可見,農(nóng)戶所失去的僅是一段時期的經(jīng)營權?？傮w而言,同心模式通過成立土地協(xié)會解決了土地難以轉讓的困境,另一方面基于“(新)兩權分離”確保了普通農(nóng)戶不會因農(nóng)地抵押而失去集體所有制的安全保障[33]。
(三)進一步闡釋
歷經(jīng)三十多年的演變,農(nóng)民的土地產(chǎn)權不斷完整化,各項權能逐漸完全化。與此同時,集體所有制的功能也在拓展,其組織形式同樣在重塑。其中,土地股份合作社與土地協(xié)會代表了新時期集體所有制的典型組織形式。由表2所示,早期的集體所有制僅體現(xiàn)在土地所有權屬于集體經(jīng)濟組織。而后隨著權利交易的需要,各地紛紛推進土地股份制改革,一大批土地股份合作社不斷涌現(xiàn)。與集體所有制一致,土地股份制出現(xiàn)也是權利分離的產(chǎn)物,同時形成了“集體產(chǎn)權+個人化產(chǎn)權”的復合型權利架構;而且其組織形式與集體經(jīng)濟組織也具有相似之處,比如合作社的社員身份同樣具有雙重性。兩者不同之處在于:(1)土地股份制的組織形式更加明晰。土地股份合作社是一個實實在在的機構,而集體經(jīng)濟組織的形態(tài)卻顯得模糊。(2)集體經(jīng)濟組織的功能主要表現(xiàn)在土地使用權的初次分配,是土地的所有權人;土地股份合作社的功能主要體現(xiàn)在土地使用權的再分配,合作社聚集了分散化的土地經(jīng)營權,進而以集體產(chǎn)權的代表身份,行使土地轉讓權。另外,與土地股份合作社一樣,土地協(xié)會也與集體經(jīng)濟組織在權利架構和成員身份上具有相通之處,同時土地協(xié)會同樣也是一個明確的實體組織,其作用也在于降低產(chǎn)權轉讓的交易費用。
表2 集體所有制的組織形式
綜上,可以看出集體所有制的演變旨在提高土地轉讓的效率,同時確保集體所有制的“保護傘”一直撐著,兼顧了效率與公平。其實,更進一步分析,“保護傘”的作用也在于更好地實現(xiàn)效率。因為土地轉讓存在失地、失業(yè)、養(yǎng)老等風險,在保險市場、勞動力市場不完善的情況下,會降低農(nóng)民的轉讓意愿,比如不愿長期流轉或者抵押。因而“保護傘”的存在能夠降低產(chǎn)權交易的費用。那是否需要剝離土地上的保險功能?然而,并沒有證據(jù)證明其他類型的保險就一定優(yōu)于土地的保險。譬如,土地使用權是明晰的,農(nóng)地承擔的是某個人或者某一家庭的養(yǎng)老,養(yǎng)老的收益和成本明確到個人,不產(chǎn)生外部性。相比而言,公共養(yǎng)老的收益與成本界定不清。因此,土地養(yǎng)老保險的效率更高。同理,土地的失業(yè)保險也更有效率。
基于上述分析,可以看出集體所有制在公共物品提供、產(chǎn)權交易上有其內在的優(yōu)勢。當然,集體所有制也存在弊端,最主要的仍然是所有權主體模糊,會引起基層組織的尋租行為。這些尋租行為其實是集體所有制的制度成本。為了降低此類制度成本,需要引入監(jiān)督機制與競爭機制。監(jiān)督機制包括從上到下的上級政府監(jiān)督和從下到上的內部成員監(jiān)督。監(jiān)督存在交易費用,不易奏效,尤其是從上到下的監(jiān)督。由此,需要形成集體間的競爭機制,迫使集體產(chǎn)權主體按照效率準則利用產(chǎn)權。而引入競爭機制的前提是產(chǎn)權能夠在不同主體之間流動,不存在成員權的限制。由此,結合前述分析,我們可以初步梳理出“三權分置”的運行機理。由圖2所示,“三權分置”剝離了集體所有制中的成員權與產(chǎn)權,讓產(chǎn)權流動不再受成員權的制約。這一剝離將公共領域與私人領域分開,形成了各自的運行邏輯。公共領域采用民主機制等自治手段,決定公共物品的供給,并逐步形成從下到上的監(jiān)督機制,比如土地股份合作社中通過監(jiān)事會與理事會的設置達到權利制衡的意圖。而私人領域適用于市場機制,由于交易費用的存在,某些情況下土地市場需要建立在集體產(chǎn)權的基礎上,土地經(jīng)營權才能充分流動。土地經(jīng)營權充分流動促進了集體間的競爭,約束了集體產(chǎn)權代理人的尋租行為,因而同樣取得了權利制衡的效果。
四、結論
從“兩權分離”到“三權分置”,農(nóng)民的地權不斷完整化、各項權能逐漸完全化。那是否集體所有制已經(jīng)虛置了呢?為此,本文在梳理集體所有制演變歷程的基礎上,嘗試分析集體所有制的演化趨向、動因,以及“三權分置”的運行邏輯。研究結論包括:
首先,從“兩權分離”到“三權分置”,集體所有制并未呈現(xiàn)出虛置的跡象?！皟蓹喾蛛x”階段,盡管不同地區(qū)采取了差異化的產(chǎn)權模式,但是多數(shù)產(chǎn)權模式反而突出了集體經(jīng)濟組織的所有權地位?！叭龣喾种?離)”階段,農(nóng)地大規(guī)模流轉及農(nóng)地抵押仍然采用了集體產(chǎn)權形式。從“兩權分離”到“三權分置”,集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。
其次,集體所有制是土地經(jīng)營權產(chǎn)生的必要條件。集體所有制是以成員權定產(chǎn)權,違背了產(chǎn)權界定的效率準則,造成了土地產(chǎn)權的不平等與不穩(wěn)定,排除了市場機制在資源配置中的作用?！叭龣喾种谩钡淖饔迷谟趧冸x困在產(chǎn)權上的成員權,以便抽身出來的土地經(jīng)營權能夠掙脫集體的束縛,從而召回市場機制。
再者,相對產(chǎn)權個人化,集體所有制效率較高在于兩個方面:其一,制度轉變的交易費用較低。由于與現(xiàn)行憲法和意識形態(tài)不沖突,且屬于漸進性制度變遷的范疇,所以與轉換為私有產(chǎn)權相比,轉變?yōu)椤叭龣喾种谩钡慕灰踪M用更低。其二,制度運行的交易費用更低。產(chǎn)權個人化與“三權分置”的目的均在于賦權,由于集體所有制下合作的交易費用與權利交易的費用更低,所以賦權目標在“三權分置”形式下更能實現(xiàn)。
另外,“三權分置”將公共領域與私人領域分開,形成各自領域的運行邏輯。公共領域適用民主等自治手段,決定公共物品的供給,并逐漸形成完善的內部治理機制,加強對集體產(chǎn)權代理人的監(jiān)督,從而達到權利制衡的意圖。私人領域適用于市場機制,促使土地經(jīng)營權能夠在不同主體之間充分流動,形成集體間的競爭格局,以約束集體產(chǎn)權代理人的尋租行為,從而更進一步取得權利制衡的效果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：經(jīng)濟學家2017年05期
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