編者按：

農(nóng)民工是中國城市化進程中的獨特產(chǎn)物。在當前中國加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從工業(yè)化主導的外向型經(jīng)濟向城市化主導的內(nèi)源性經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之際，如何讓農(nóng)民工和務工經(jīng)商的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為安居樂業(yè)的市民，如何建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的機制，無疑是中國城市化最為核心的問題之一。中國城市經(jīng)濟學會副會長牛鳳瑞在前不久舉辦的第十二屆中國城市化論壇上就當前這一熱點問題做了系統(tǒng)闡述，本期城市化雜志全文刊發(fā)，以饗讀者。

我國農(nóng)民市民化是指在城鄉(xiāng)一體化意義上的農(nóng)村居民和城市居民平等享有作為共和國公民的權(quán)利問題，是對以往實施幾十年城鄉(xiāng)分割的二元體制的徹底否定，也是社會主義制度的本質(zhì)體現(xiàn)。

農(nóng)民工市民化是已經(jīng)進城的農(nóng)村勞動人口平等享有城市居民權(quán)利問題，是農(nóng)民市民化的重要組成部分和關(guān)鍵的第一步，也是目前亟待解決的重大社會問題和城市化基本政策問題。沒有農(nóng)民工的率先市民化，就沒有農(nóng)民的市民化，或者農(nóng)民的市民化將遙遙無期，或者農(nóng)民的市民化將支付更高的社會成本。

我國農(nóng)民工市民化的緊迫性和可能性

農(nóng)民工是指我國已經(jīng)脫離土地和農(nóng)村，外出從事非農(nóng)就業(yè)的勞動人口。據(jù)國家統(tǒng)計局對31個?。ㄊ袇^(qū)）7100個行政村抽樣和6.8萬戶調(diào)查資料推算，2009年我國農(nóng)民工已達2.3億人 ，其中進入城市就業(yè)的農(nóng)民工約為1.5億人。這些進入城市就業(yè)的農(nóng)民工離開家鄉(xiāng)，遠離家庭，常年生活工作在城市，已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主力軍和城市建設的重要力量。但他們又不能平等享有市民身份和各項福利，成為游離于城市社會的邊緣群體。一方面造成了空巢家庭、留守兒童等一系列的農(nóng)村社會問題，另一方面又成為重大的城市社會問題。特別是改革開放已經(jīng)30年，約占農(nóng)民工群體60％的新生代農(nóng)民工（第二代農(nóng)民工）群體崛起，每年還在以800萬-900萬人的速度擴大。2020年城市新生代農(nóng)民工群體將達2億人以上。與其父輩不同，新生代農(nóng)民工平均受教育程度較高，在心態(tài)和觀念上更向往城市生活，融入城市訴求更為強烈。如果農(nóng)民工不能順利平穩(wěn)的市民化，則我國在延續(xù)城鄉(xiāng)分割的二元體制的同時，又將在城市內(nèi)部形成新的二元社會結(jié)構(gòu)，不僅有悖于和諧社會的構(gòu)建，而且將成為城市社會穩(wěn)定的重大隱患。

我國整體上已進入工業(yè)化中后期階段。工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代化的兩大標志，兩者互為動力，積極穩(wěn)妥地推進健康的城市化是我國低成本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。上世紀80年代中期，我國農(nóng)產(chǎn)品總供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，城市化進程的硬約束早已不在。城市化的本質(zhì)就是農(nóng)村人口向城市聚集，并且成為城市人口平等一員。2009年我國人均GDP已達3600美元，按購買力平價計算，人均GDP已超過6000美元，即將進入中等發(fā)達國家行列。改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，為農(nóng)民工順利實現(xiàn)市民化提供制度和政策平臺的基本經(jīng)濟條件已經(jīng)具備。囿于城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展思維方式，借口城市承載能力和公共財力不足、市民心理承受等問題遲緩拆除城鄉(xiāng)制度壁壘是短見之舉。

農(nóng)民工市民化制度變革方向與操作

農(nóng)民工的市民化制度變革涉及我國城鄉(xiāng)關(guān)系、城市社會政策、社會建設和城市現(xiàn)代化物質(zhì)基礎(chǔ)建設的重大轉(zhuǎn)型。主要方向，一是廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，消除附著于戶籍之上的各種福利差異，改戶籍審批制為按固定居住地登記制。二是同城居民平等享有相同標準的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、救助等社會保障權(quán)益。三是農(nóng)民工與同城市民平等享有教育、文化、住房、職業(yè)培訓、再就業(yè)等公共服務的權(quán)利等。四是農(nóng)民工與同城市民平等享有選舉、監(jiān)督、基層管理等民主政治的權(quán)力。

農(nóng)民工市民化是社會利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，是對政府社會政策和執(zhí)政黨執(zhí)政能力的嚴竣考驗，必須有周密的設計和科學的操作方能取得預期效果。一是完善相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)民工市民化制度改革有據(jù)。包括清理現(xiàn)有政策和法律法規(guī)，廢除農(nóng)民工的制度性歧視，全面落實和進一步完善已有的保障農(nóng)民工權(quán)益的政策和法律法規(guī)。二是加快城市基礎(chǔ)設施建設，提高城市綜合承載力。在城市規(guī)劃建設中，包括保障性住房建設和城中村改造中，充分考慮農(nóng)民工和其他外來人口對城市公共資源和基本生活的需求。三是加強教育和輿論引導，提高農(nóng)民工和市民的素質(zhì)，包括勞動技能的培訓和政治思想教育，以及社會主義公民素養(yǎng)的培育等。特別要引導農(nóng)民工正確認識第一代進城面臨的困難和代際的承傳關(guān)系，樹立合理的預期，防止未富先奢和平均主義、福利主義、民粹主義傾向。以土地換社保不失一種各方均可接受，震動較小的方案。其中的要害不在于對農(nóng)民工土地權(quán)益的剝奪與否，而在于農(nóng)民工自主選擇；由于土地的空間不可移動性，方案得以推行的關(guān)鍵則在于農(nóng)民工流出地與流入地利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。四是對農(nóng)民工市民化過程中遇到的困難和問題提供法律援助。

走出農(nóng)民工市民化制度改革的認識誤區(qū)

農(nóng)民工不能順利市民化是我國城市化嚴重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟社會發(fā)展進程的重要表現(xiàn)，其原因在于城鄉(xiāng)分割的二元體制和不合時勢的城市化政策。而城鄉(xiāng)二元體制和不合時勢的城市化政策又緣于諸多的思想認識和理論上的誤區(qū)。

1．片面夸大城市化的負效應

城市化有利有弊，但利大于弊。城市的社會要素整體配置效率較高，是節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主要載體；城市為治理污染、促進服務業(yè)發(fā)展提供了規(guī)?；枨?，沒有城市化就沒有治理污染投資的高回報和服務業(yè)的大發(fā)展。城市深度的分工分業(yè)和更快的技術(shù)進步，是擴大就業(yè)，構(gòu)建和諧社會的主體。占地、擁擠、污染、公共安全風險等等是城市化必須支付的成本，拒絕城市化必須的支付成本，無異于因噎廢食。而如何減少城市化必須支付的成本則是下一個層次的問題。

2．破解三農(nóng)問題的傳統(tǒng)思維

“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的軟肋。三農(nóng)問題的核心和難點是農(nóng)民增收，農(nóng)民增收難在農(nóng)民人多。要富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民。沒有農(nóng)民的減少，就沒有農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。一個大多數(shù)人生活在農(nóng)村的大國要實現(xiàn)現(xiàn)代化是不可想象的。而減少農(nóng)民的根本出路在城市化，所以解決我國三農(nóng)問題的總鑰匙不在農(nóng)村，而在城市。

3．誤讀新農(nóng)村建設

在全球化和市場經(jīng)濟條件下，希圖在不觸動城市利益格局下實現(xiàn)農(nóng)村的自我發(fā)展是不可能的。我國農(nóng)村的相對不發(fā)展，更深層的原因在于城市的相對不發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是單純的城市支援農(nóng)村，而是城市帶動農(nóng)村一體化發(fā)展。以城帶鄉(xiāng)的前提是城市帶動能力的強大。而城市帶動能力強大的前提是城市的率先發(fā)展。

4．混淆規(guī)律和戰(zhàn)略概念

規(guī)律是客觀存在，不因時間空間而改變，戰(zhàn)略則是針對主要矛盾，取得戰(zhàn)略主動權(quán)的關(guān)鍵舉措，要與時俱進。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)是規(guī)律，以農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)是戰(zhàn)略。我國在農(nóng)產(chǎn)品供求總量實現(xiàn)基本平衡以后，雖然適應社會需求的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步等等依然是一項艱巨的歷史任務，但由于農(nóng)產(chǎn)品使用價值具有時效性，農(nóng)產(chǎn)品的市場需求彈性較小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不具有物質(zhì)財富的代際積累功能。因而在新歷史時期，農(nóng)業(yè)安全應置于國家整體安全的框架，變“藏糧于民為藏糧于地”，充分利用兩種資源、兩個市場實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)換和優(yōu)化配置。國家戰(zhàn)略重點必須轉(zhuǎn)向社會財富能夠?qū)崿F(xiàn)快速增殖和代際積累的領(lǐng)域，以增強綜合國力，為全面提升國民生活品質(zhì)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

5．崇小抑大的思維慣性

從限制大城市，小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點的發(fā)展小城鎮(zhèn)，再到以發(fā)展中小城市為重點，反映了30年來我國城市化方針調(diào)整的軌跡和決策部門關(guān)注重心的變化。一個城市的發(fā)展和一個國家的城市化進程本質(zhì)上是自然的歷史過程。城市化方針與城市化發(fā)展大趨勢相吻合可以發(fā)揮指導作用，起到事半功倍效果，相反則會事倍功半，或者根本達不到預期目的。城市當然不是越大越好，但也不是越小越好。大城市有大城市病，小城市（鎮(zhèn)）有小城市病，大中小城市各有其存在的依據(jù)和適宜功能發(fā)揮的空間，所以大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是城市化的理想狀態(tài)。但是今后幾十年將是我國城市化中期階段，農(nóng)村人口向城市聚集，大中小城市都在擴張之中，其中大城市發(fā)展速度更快，大城市人口占城市人口的比重上升也是一種規(guī)律性現(xiàn)象。這是因為隨著城市人口規(guī)模的擴張，城市配置資源的效率也在提高，只要有城市規(guī)模擴張的邊際效益存在，大城市人口增加就不會停止。巨大的人口基數(shù)決定了我國超大、特大城市以及以其為中心的若干都市密集區(qū)在城市體系結(jié)構(gòu)中居于更重要地位。大城市是農(nóng)民工的集中地，也是受惠于農(nóng)民工制度最多，最有實力進行農(nóng)民工市民化制度變革的城市。如果大城市不能率先在農(nóng)民工市民化制度變革上突破，則等于農(nóng)民工市民化制度變革還沒有破題。

防止流行口號的誤導

目前我國一些廣為流行、且廣受認同的口號有可能對農(nóng)民市民化制度改革造成誤導。

1．農(nóng)村城市化。農(nóng)村與城市是人口聚集的兩種不同的社會形態(tài)。一個村落人口聚集超過一定規(guī)模而生產(chǎn)生活方式發(fā)生了根本改變就成為了城市，而不再是農(nóng)村。農(nóng)村城市化的準確提法應是農(nóng)村現(xiàn)代化。

2．農(nóng)村工業(yè)化。我國上世紀五十年代末的農(nóng)村工業(yè)化是失敗的。改革開放后的農(nóng)村工業(yè)化取得了局部的暫時的成功，曾被譽為中國特色的工業(yè)化道路。但當城市工業(yè)振興、工業(yè)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本改變之后，農(nóng)村工業(yè)化的歷史使命整體上已經(jīng)完結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風光整體上已經(jīng)不在。因為工業(yè)效率的提高有賴于企業(yè)的聚集，一方面工業(yè)企業(yè)的聚集催生城市，或成為城市擴張的動力，另一方面城市又是工業(yè)化的載體，兩者互為動力，互為依托。一個沒有城市化支撐的村村點火、處處冒煙的農(nóng)村工業(yè)化將支付極高的分散化成本。

3．引導農(nóng)民有序進城和農(nóng)民工有序流動。中國數(shù)以億計的農(nóng)民工進城絕大多數(shù)是親朋好友、同鄉(xiāng)同事相互介紹，牽線搭橋?qū)崿F(xiàn)的，而不是政府引導的結(jié)果。農(nóng)民有序進城和農(nóng)民工有序流動當然是理想的，但也為政府管制、行政控制提供了依據(jù)。其結(jié)果可能是對市場配置勞動力資源的扼殺和農(nóng)民進城、農(nóng)民工流動的高成本。

4．農(nóng)民進城與市民的就業(yè)沖突。高度的專業(yè)化分工和更快地技術(shù)進步，使城市創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。農(nóng)民進城本身也會形成新的城市需求。實際上，我國城市的發(fā)展已經(jīng)離不開進城的農(nóng)民。進城農(nóng)民承擔的主要是苦、臟、累、險的工作崗位，與市民就業(yè)沖突的概率極小。而進城農(nóng)民正是我國城市勞動力相對低廉的重要前提。

5．農(nóng)民進城加大對基礎(chǔ)設施壓力。我國城市基礎(chǔ)設施不能滿足人口增長的需要，首要原因是城市基礎(chǔ)設施建設滯后所致。在城市化加速階段，基礎(chǔ)設施趕不上人口增長和發(fā)展的要求是正?，F(xiàn)象，也為加快基礎(chǔ)設施提供了動力，是提高基礎(chǔ)設施投資效率的重要條件。

6．投資向農(nóng)村傾斜。這一提法很難讓人說“不”。建設新農(nóng)村已成為重要發(fā)展目標，而農(nóng)村基礎(chǔ)設施落后的面貌也亟待改變。但是在農(nóng)村人口大量減少、城市基礎(chǔ)設施也亟待加快建設的條件下，有限的財力有一個合理的投向和整體配置效率提高問題。投資是為了長遠的更好的消費。從經(jīng)濟社會整體的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展考慮，城市是人居中心，將長期成為投資的重點，解決農(nóng)民工市民化的瓶頸更具關(guān)鍵的緊迫性；在農(nóng)村，養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度建設投入可能更具現(xiàn)實意義。

7．防止拉美化陷阱?！爸袊某鞘邢髿W洲，農(nóng)村象非洲”為許多人樂道。城市快速發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)差距拉大也是中國的現(xiàn)實。但仔細想來，我國無論是發(fā)達的大城市，還是中小城市和廣大農(nóng)村都面臨著嚴重的升級改造和發(fā)展任務。我國沒有出現(xiàn)貧民窟，是制度的優(yōu)點。但為農(nóng)民工提供了居住條件的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量存在，與貧民窟并沒有本質(zhì)的區(qū)別。在城市化加速階段，是農(nóng)村建設向城市看齊，還是以加快城市建設容納更多的農(nóng)村人口，進而帶動農(nóng)村發(fā)展，是兩種不同的思路。

著重提高城市化質(zhì)量。這是一個正確的口號，但應有正確內(nèi)涵界定。農(nóng)民工市民化正是為了避免新的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城市化質(zhì)量的重要步驟。以提高城市化質(zhì)量為借口，限制農(nóng)民進城，或者延緩農(nóng)民工市民化都是城鄉(xiāng)二元體制的延續(xù)。在城市化加速階段，我國城市數(shù)量的增加和規(guī)模的擴張與城市化質(zhì)量的提高從來是相輔相成，并重并進的。沒有一定的量為基礎(chǔ)就沒有質(zhì)的提高。期望城市質(zhì)量提高后，再打開城市之門吸引農(nóng)民有序進城是計劃經(jīng)濟的思維方式。市民與農(nóng)民工共建城市，平等分享城市發(fā)展的紅利，應成為城市政策的基石，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的應有之義。

作者：曾任河北社科院農(nóng)村所副所長、研究員、所長，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、研究員；現(xiàn)任中國城市經(jīng)濟學會副會長。先后主持完成省部級以上科研課題22項，獲省部級一等、二等、三等優(yōu)秀成果獎、科技進步獎11項。先后出版過12部專著合著；發(fā)表了160多篇論文、調(diào)研報告。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：騰訊藍房網(wǎng) 2010-11-12

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